Un asteroide pronto a colpire il modello italiano di giustizia sportiva?

Le cause dinnanzi alla Corte di Giustizia

Le conclusioni dell’AG sono state adottate nell’ambito di un procedimento di pronuncia pregiudiziale ex art. 267 del Trattato sul Funzionamento dell’UE (TFUE) per cui, in sintesi, nell’ambito di una causa nazionale dinnanzi a giudici nazionali, gli stessi possono (e, se “in ultimo grado”, devono) interpellare la Corte di Giustizia sottoponendo delle domande pregiudiziali in merito all’interpretazione del diritto UE. In tali procedimenti, la decisione della Corte di Giustizia risponde a dette domande avanzate dal relativo giudice del rinvio, il quale dovrà decidere la causa sottostante in maniera conforme alla decisione interpretativa della Corte di Giustizia, la quale è altresì vincolante nei confronti degli altri giudici nazionali dinnanzi ai quali vengano sollevate questioni simili. In questo contesto, tramite le proprie conclusioni, l’AG propone una soluzione della causa che, tuttavia, non vincola la Corte di Giustizia nella fase decisoria.

Nel caso in esame, il giudice del rinvio è il TAR del Lazio nell’ambito dei giudizi iniziati con i ricorsi dell’ex Presidente del CdA e dall’ex AD della Juventus avverso le decisioni adottate dalla Corte Federale d’Appello FIGC e Collegio di Garanzia del CONI che hanno comportato la sanzione disciplinare (estesa in ambito internazionale dal FIFA Disciplinary Committee) dell’inibizione per 24 mesi nell’ambito del noto “caso plusvalenze”. Il rinvio pregiudiziale del TAR esordisce riferendo che, ai sensi della normativa nazionale, esso avrebbe dovuto respingere i ricorsi, in quanto inammissibili per difetto di giurisdizione nella parte in cui sono intesi a ottenere l’annullamento di tali sanzioni disciplinari.

In particolare, secondo il combinato disposto (tra le varie) della legge 280/2003 – legge di conversione del D.L. 220/2003 in materia di giustizia sportiva che delinea i rapporti tra ordinamento sportivo e ordinamento statale sulla base del principio dell’autonomia e il riparto di giurisdizione tra giudici sportivi e giudici ordinari – e di due sentenze della Corte Costituzionale (nn. 49/2011 e 160/2019), gli organi di giustizia sportiva hanno una competenza esclusiva in materia di sospensione e annullamento delle sanzioni disciplinari irrogate ai tesserati, mentre il giudice amministrativo sarebbe unicamente competente, una volta esauriti i gradi della giustizia sportiva, a controllare in via incidentale la legittimità delle stesse al solo fine di offrire una tutela per equivalente nella forma del risarcimento del danno.

Le questioni pregiudiziali

Le questioni pregiudiziali sollevate dal TAR Lazio sono tre. Tuttavia, su espressa richiesta della Corte, l’AG si pronuncia solo su due di esse. La prima riguarda la questione appena accennata, e più precisamente se le norme UE che sanciscono il principio della tutela giurisdizionale effettiva vadano interpretate nel senso che ostano a che il diritto di uno Stato Membro, una volta esauriti i gradi della giustizia sportiva nazionale, esclude il ricorso a una tutela giurisdizionale che prevede il potere del giudice ordinario di annullare (o sospendere) la sanzione sportiva e che, come detto, si limiti alla sola tutela risarcitoria per equivalente, laddove risulti che l’esercizio del potere disciplinare è stato illegittimo.

La seconda questione (trattata per prima dall’AG) ha ad oggetto l’interpretazione delle norme UE sulla concorrenza e sulla libera circolazione dei lavoratori e dei servizi e se queste ostano a che una normativa nazionale consente l’irrogazione di una sanzione disciplinare tale da impedire a un dirigente apicale di un club di livello internazionale lo svolgimento della propria attività professionale per 24 mesi in ambito nazionale e internazionale.

La prima questione trattata

Seguendo il medesimo ordine di trattazione dell’AG, le conclusioni liquidano in maniera abbastanza rapida e netta l’interpretazione relativa alle norme UE sulla concorrenza. E infatti, dopo aver richiamato la costante giurisprudenza “UE sportiva” (da ultimo, la nota sentenza Superlega) per cui l’attività sportiva, quando costituisce attività economica, ricade nella sfera di applicazione del diritto UE, l’AG ritiene che le norme e le sanzioni in esame non possano risultare né (ex art. 101 TFUE) in restrizioni della concorrenza (né per oggetto né per effetto), dal momento che esse non avrebbero ricadute (ad esempio, la retrocessione) sulle imprese (i.e. i club) presso le quali i dirigenti operano né (ex art. 102 TFUE) in una manifestazione di un abuso di posizione dominante nel mercato.

In relazione alle norme sulla libera circolazione, invece, l’AG ritiene appropriato il riferimento del giudice del rinvio e ammette che il sistema sanzionatorio nei confronti dei dirigenti di club professionistici è idoneo a limitare la circolazione di tali dirigenti nella misura in cui impedisce agli stessi di accettare offerte di lavoro dipendente o di operare come prestatori di servizi nei confronti di altri club nell’Unione. Tuttavia, richiamando altra costante giurisprudenza “UE sportiva” (da ultimo, la sentenza Diarra), se l’adozione di tali misure è giustificata, in primo luogo, dal perseguimento di un obiettivo legittimo di interesse generale e, in secondo luogo, dal principio di proporzionalità, detta restrizione è consentita dall’ordinamento. Riguardo al primo aspetto, l’AG si ritiene sufficientemente convinto che ciò si concretizzi nel caso in esame, dal momento che l’obiettivo di assicurare la regolarità delle competizioni – questa la ratio delle norme e delle sanzioni in esame – costituisce proprio un obiettivo legittimo di interesse generale che può essere perseguito dalla FIFA. Riguardo alla proporzionalità, l’AG riferisce che le sanzioni sportive devono essere disciplinate secondo criteri trasparenti, oggettivi, non discriminatori e proporzionati e che gli stessi devono poter essere oggetto di un controllo giurisdizionale effettivo. Rispetto a queste considerazioni, l’AG rimette detta valutazione al giudice del rinvio ma, al contempo, offre un chiaro apprezzamento di alcune norme del Codice di Giustizia Sportiva FIGC, in particolare gli artt. 12-18 dedicati all’applicazione delle sanzioni.

Sintetizzando le argomentazioni di cui sopra, quindi, la soluzione che l’AG propone alla Corte di Giustizia consiste nel ritenere che gli artt. 45 e 56 TFUE debbano essere interpretati nel senso che non ostano alle norme nazionali del caso in esame, purché le stesse siano giustificate dal perseguimento di un obiettivo legittimo di interesse generale e che le sanzioni siano disciplinate da criteri trasparenti, oggettivi, non discriminatori e proporzionati, mentre (nemmeno) le norme concorrenziali non ostano alla normativa nazionale in esame.

La seconda questione trattata

Come anticipato, il secondo quesito riguarda l’interpretazione delle norme UE in materia di tutela giurisdizionale effettiva, e l’AG esordisce evidenziando la ratio del modello di giustizia sportiva italiano che, come già riferito, rappresenta un delicato punto di equilibrio tra vari principi del nostro ordinamento. In particolare, citando la Consulta, l’AG riferisce che i principi di tutela giurisdizionale effettiva e di difesa sono stati oggetto di un “non irragionevole bilanciamento” con il principio dell’autonomia dell’ordinamento sportivo (tutelato dagli artt. 2 e 18 Cost.): da ciò, deriverebbe che gli organi di giustizia sportiva hanno esclusiva competenza in materia di annullamento delle sanzioni disciplinari, mentre i giudici amministrativi, una volta esauriti i gradi della giustizia sportiva possono conoscere incidentalmente della materia al solo scopo di accordare un risarcimento pecuniario ai soggetti danneggiati in caso di illegittimità delle stesse.

L’AG riferisce che, nelle osservazioni scritte presentate in vista delle udienze di trattazione delle cause, il Governo Italiano ritiene che questo assetto normativo costituisca un tratto caratteristico della propria “identità nazionale” ai sensi dell’art. 4 del Trattato sull’Unione Europea (TUE), secondo cui l’Unione è tenuta a rispettare l’identità nazionale degli Stati Membri insita nella propria struttura fondamentale, politica e costituzionale. Sul punto, l’AG chiarisce i rapporti tra il menzionato art. 4 e l’art. 19.1(2) TUE, il quale dispone che “Gli Stati membri stabiliscono i rimedi giurisdizionali necessari per assicurare una tutela giurisdizionale effettiva nei settori disciplinati dal diritto dell’Unione”: per quanto l’Unione debba rispettare l’identità nazionale degli Stati Membri, e per quanto essi possano avere una certa discrezionalità per garantire l’attuazione dei principi dello Stato di diritto, ciò non può portare a una applicazione diversa di detti principi all’interno dell’Unione.

Da ciò, in un passaggio che costituisce la chiave di volta dell’intera questione relativa al secondo quesito, l’AG ne fa conseguire che l’Italia può legittimamente adottare un sistema di giustizia autonoma, ma purché ciò non arrechi pregiudizio al predetto principio di tutela giurisdizionale effettiva. Per verificare se detto pregiudizio si concretizzi nel caso in questione, l’AG fa riferimento a tre criteri indicati in diversi precedenti giurisprudenziali: il primo riguarda gli organi giudicanti e consiste nel verificare se gli stessi possano qualificarsi come “giurisdizione” (aspetto che, come vedremo, tornerà in un altro passaggio cruciale delle conclusioni) e pertanto rispettare requisiti di indipendenza, imparzialità e precostituzione ex lege, il secondo consiste nella verificare se le garanzie dell’equo processo possano configurarsi dinnanzi a detti organi, mentre il terzo consiste nella verifica che detti organi possano procedere a un controllo giurisdizionale “effettivo” di quegli atti lesivi dei diritti e delle libertà del singolo. A tale ultimo riguardo, l’AG richiama pedissequamente i recenti insegnamenti della sentenza Seraing, in cui vengono riportate le caratteristiche necessarie dell’effettività del controllo giurisdizionale.

I richiami alla sentenza Seraing

In estrema sintesi, la sentenza Seraing riguarda norme nazionali che conferivano ai lodi arbitrali del TAS (collegio arbitrale di uno Stato terzo) autorità di cosa giudicata inter partes nel territorio di uno Stato membro e valore probatorio nei rapporti tra le parti della controversia e i terzi: dal momento che la conformità di tali lodi al diritto UE non veniva previamente controllata da un giudice legittimato ad adire la Corte in via pregiudiziale, si è ivi posta la questione se siffatte norme nazionali rispettassero il principio della tutela giurisdizionale effettiva.

Tra i vari (sotto)criteri richiamati nella sentenza Seraing, emerge un elemento fondamentale sui cui si basa la soluzione proposta dall’AG: per essere effettivo, il controllo giurisdizionale deve poter disporre ogni conseguenza giuridica che si impone nel caso di constatata incompatibilità con le norme UE. Ciò significa che, se si tratta di una violazione delle libertà di circolazione, detti giudici devono poter anche annullare l’atto dannoso, e ciò anche in via cautelare.

Rispetto a questo argomento, il Governo Italiano aveva già sollevato delle osservazioni scritte segnalando che esiste giurisprudenza UE (sentenza Cairo Network) per cui il risarcimento del danno in luogo dell’annullamento dell’atto è giustificato se l’annullamento è idoneo ad arrecare pregiudizio a un interesse pubblico. A riguardo, il Governo argomenta che le sanzioni inflitte alle persone fisiche nel caso Juventus sono abbinate a sanzioni che hanno colpito anche il relativo club con punti di penalizzazione. Pertanto, qualora il giudice amministrativo avesse avuto il potere di annullare o sospendere detta sanzione, ciò avrebbe portato a un’incertezza sulla classifica finale con tempi incompatibili con quelli necessari alla designazione delle squadre qualificate alle competizioni europee, venendo così messa in discussione la continuità del campionato.

A questa osservazione, l’AG risponde evidenziando che il caso Cairo Network si contestualizza in un settore disciplinato dal diritto derivato dell’UE (quale quello delle telecomunicazioni) e che, pertanto, a essere ivi perseguito (a differenza del caso in esame) era un obiettivo legittimo nell’ambito di una legislazione pertinente dell’Unione.

Conclusa l’analisi, l’AG risponde al quesito affermando che le norme UE in materia di tutela giurisdizionale effettiva ostano a una normativa nazionale che limita il controllo giurisdizionale a un controllo in via incidentale che, in caso di illegittimità delle sanzioni disciplinari oggetto di scrutinio, comportino esclusivamente la concessione di un risarcimento del danno.

Un possibile finale alternativo

Dopo aver enunciato la propria proposta, l’AG precisa che la stessa si fonda sul presupposto che, nell’indagare la sussistenza di una tutela giurisdizionale effettiva, la “qualità di giurisdizione” venga attribuita al giudice amministrativo italiano il quale, come visto, non detiene i poteri di annullamento. Invece, si potrebbe addivenire a diverse conclusioni qualora a rivestire la predetta qualità fossero gli stessi organi di giustizia sportiva titolari del potere di annullamento delle sanzioni disciplinari.

Pertanto, l’AG ritiene utile indagare se gli organi di giustizia sportiva italiani rispettino i vari requisiti per poter rivestire la “qualifica di giurisdizione” – ponendo particolare attenzione al criterio dell’indipendenza e imparzialità del giudice – e invita il giudice del rinvio a effettuare detta valutazione. A riguardo, l’AG suggerisce di considerare il principi contenuti nella sentenza CEDU Ali Riza vs Turchia nella quale vengono esaminati i requisiti di indipendenza e imparzialità del collegio arbitrale della Federcalcio Turca nell’ambito di alcuni ricorsi avverso decisioni adottate dagli organi federali turchi nei confronti di calciatori e arbitri.

L’AG riporta che, nel predetto caso, la CEDU si è espressa in senso negativo, evidenziando che i membri del collegio arbitrali non fossero scevri da pressioni del CdA della Federcalcio (che nomina detti membri) alla luce di diversi legami organizzativi e strutturali, e ciò considerando diversi aspetti quali l’identità della durata dell’incarico dei membri del collegio e di quelli del CdA, e la composizione di quest’ultimo e dell’assemblea a maggioranza rappresentativa dei club, soggetti inevitabilmente coinvolti in tipologie di controversie rientranti nel collegio arbitrale.

Di seguito, l’AG opera un parallelismo per evidenziare talune criticità che riguardano la nomina dei membri degli organi di giustizia sportiva FIGC– tra cui l’identità della durata degli incarichi tra membri degli organi di giustizia sportiva endo-federali e dei Consiglieri Federali – per cui “il rischio che i componenti di tali organi siano esposti a pressioni da parte del Consiglio federale potrebbe essere aumentato”. Infine, analoghi rilievi, ma senza una simile presa di posizione, vengono riferiti per gli organi di giustizia CONI.

Conclusioni

Ad avviso di chi scrive, le conclusioni dell’AG offrono alla Corte di Giustizia delle solide soluzioni che, soprattutto con riferimento al quesito relativo alla tenuta del modello italiano rispetto alle norme UE in materia di tutela giurisdizionale effettiva, si inseriscono nel chiaro solco tracciato dalla sentenza Seraing e dalle ultime sentenze della Corte in “materia sportiva”. Un’analisi approfondita del caso dimostra che potrebbero essere due le direzioni verso cui il sistema di giustizia sportiva nazionale potrebbe essere costretto ad adeguarsi, ipotizzando una decisione della Corte di Giustizia che essa aderirà alle soluzioni proposte dall’AG.

La prima, quella che parrebbe più immediata, e al contempo molto più dirompente, parrebbe essere quella di una rivoluzione del modello italiano che preveda l’introduzione di poteri di annullamento (anche in via cautelare) delle sanzioni sportive da parte del giudice amministrativo, perlomeno rispetto a quei casi in cui il potere sanzionatorio sportivo può portare in maniera evidente a delle limitazioni in termini di libera circolazione, dovendosi poi porre il tema centrale di come (e se) coniugare detto potere con le esigenze di celerità tipiche dell’ordinamento sportivo. A riguardo, le conclusioni dell’AG non suggeriscono soluzioni, ma si limitano a evidenziare che il punto di equilibrio raggiunto dal modello italiano, plasmato dalla Corte Costituzionale, non sembra conforme ai principi della tutela giurisdizionale effettiva.

La seconda direzione si delinea, invece, nei passaggi finali delle conclusione che sembrerebbero suggerire una riforma degli organi di giustizia sportiva volta a garantire il rispetto dei requisiti di indipendenza e imparzialità necessari per poter rivestire la qualifica di “giurisdizione” in grado di offrire quella tutela giurisdizionale effettiva richiesta dalle norme dell’Unione.

Che sia la prima o la seconda direzione a (dover) essere perseguita, il dibattito è aperto e le conclusioni dell’AG si inseriscono in una dialettica dottrinale nostrana su questi temi che risalgono nel tempo. Quel che è certo, è che il caso in esame rappresenta un’ulteriore spia di un profondo processo di ripensamento di quel complicato equilibrio che caratterizza il rapporto tra ordinamento sportivo in senso stretto e ordinamento statale o sovranazionale, negli ultimi anni sempre più sferzato dalle pronunce della Corte di Giustizia.

Concedendoci un’ultima “battuta astrofisica”, se si considera che tramite il Progetto DART la NASA è stata in grado di sviluppare una missione spaziale in grado di deviare l’impatto di possibili asteroidi, l’impresa che attende gli stakeholder del mondo dello sport potrebbe non essere poi così complicata…