Titoli edilizi, accesso civico e riservatezza del segnalante: il difficile equilibrio tra trasparenza e privacy

Autore: Marco Ceruti

1. Un tema al crocevia tra urbanistica, trasparenza e protezione dei dati

Il tema dell’accesso ai titoli edilizi è uno dei terreni nei quali emerge con maggiore evidenza la tensione tra due principi di pari rilievo ordinamentale: da un lato la trasparenza amministrativa, dall’altro la protezione dei dati personali. In questo ambito, infatti, la richiesta ostensiva investe documenti che hanno indubbia natura pubblicistica, perché attengono all’esercizio di poteri urbanistico-edilizi, ma che al tempo stesso contengono dati riferibili a soggetti privati, assetti proprietari, caratteristiche dell’immobile e, talvolta, informazioni idonee a rivelare aspetti sensibili della sfera personale o familiare.

La giurisprudenza più recente mostra che non esiste una regola unica e assoluta. Il punto decisivo non è stabilire se i titoli edilizi siano “pubblici” in astratto, ma come debba essere governato, in concreto, il rapporto tra diritto alla conoscenza e tutela della riservatezza. Proprio qui si colloca il confronto tra giustizia amministrativa e sensibilità del Garante privacy, con esiti che, pur convergendo su alcuni principi generali, producono applicazioni differenti.

2. I tre istituti dell’accesso: uno schema tripartito

Il diritto di accesso ai documenti della pubblica amministrazione si articola, nel diritto positivo vigente, in tre distinte figure:

• Accesso documentale (artt. 22 ss. L. 241/1990): riservato ai soggetti portatori di un interesse diretto, concreto e attuale corrispondente a una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento richiesto.
• Accesso civico semplice (art. 5, co. 1, D.Lgs. 33/2013): azionabile da chiunque per ottenere la pubblicazione di dati e documenti che l’amministrazione avrebbe già dovuto pubblicare.
• Accesso civico generalizzato (art. 5, co. 2, D.Lgs. 33/2013): consente a chiunque, senza onere di motivazione, di accedere a dati e documenti detenuti dalle amministrazioni pubbliche, nei limiti di cui all’art. 5-bis dello stesso decreto.

Il Consiglio di Stato, con l’Adunanza Plenaria n. 10/2020, ha chiarito che i tre istituti coesistono e sono cumulabili: è ammissibile presentare contestualmente un’istanza di accesso documentale e una di accesso civico generalizzato.

3. I titoli edilizi: tra principio di pubblicità e limiti alla riservatezza

I titoli edilizi — permessi di costruire, SCIA, DIA e relativi elaborati tecnico-progettuali — costituiscono per consolidata giurisprudenza atti soggetti al principio di massima pubblicità.

Anche il Testo unico edilizia colloca tra le funzioni dello sportello unico l’adozione dei provvedimenti in tema di accesso ai documenti amministrativi relativi alla materia edilizia (Art. 5 DPR n. 380/2001).

La ratio è chiara: l’attività edilizia incide sul territorio, sull’ambiente urbano e sui diritti dei terzi (vicini, confinanti, soggetti interessati), sicché il controllo diffuso sull’esercizio della funzione pubblica in materia edilizia costituisce un interesse collettivo meritevole di tutela.

In alcune pronunce il Consiglio di Stato valorizza proprio questa dimensione pubblicistica per riconoscere l’ammissibilità dell’accesso civico generalizzato a pratiche edilizie sufficientemente individuate. Nella sentenza n. 7675/2025 si afferma che, una volta identificata la pratica edilizia, non può pretendersi dal richiedente una indicazione minuziosa di ogni singolo titolo da visionare; inoltre, la domanda può trovare fondamento anche nell’accesso civico generalizzato, “azionabile da chiunque” e senza necessità di dimostrare un interesse concreto e attuale.

Il TAR Lombardia – Brescia, n. 136/2022 ha affermato che per le pratiche edilizie «vige il principio della massima trasparenza» in quanto i titoli edilizi «sono atti soggetti a pubblicazione», trasparenza che si estende alle SCIA e alle DIA per identità di ratio con il permesso di costruire.

Recentemente, il TAR Lombardia – Milano, n. 4141/2025 ha ribadito che l’accesso civico generalizzato ai titoli edilizi è pienamente ammissibile, che l’istanza sufficientemente circoscritta (anche mediante la semplice indicazione dei dati catastali) non può essere rifiutata per genericità, e che l’interesse individuale alla conoscenza non costituisce un abuso del diritto.

Il Garante per la protezione dei dati personali ha tuttavia adottato un orientamento più cauto, limitando l’accesso civico generalizzato nei casi di istanze massive — ovvero richieste indiscriminate di tutti i titoli edilizi rilasciati in un determinato lasso di tempo — ove la mole di dati personali da dischiudere (relativi a numerosi privati cittadini che avevano realizzato modesti interventi) risulta sproporzionata rispetto all’interesse cognitivo del richiedente (pareri del Garante n. 360/2017 e n. 68/2018).

Il TAR Sardegna, n. 599/2023 ha recepito tale impostazione, negando l’accesso civico generalizzato a una richiesta indiscriminata di tutti gli atti di un procedimento SUAPE per una grande struttura di vendita, ravvisando un concreto pregiudizio agli interessi economici e commerciali della controinteressata.

La linea di demarcazione è dunque la seguente: l’accesso civico generalizzato a singoli titoli edilizi, puntualmente individuati, è ammissibile e non richiede motivazione; l’accesso massivo e indiscriminato a interi fascicoli di pratiche edilizie può essere limitato o negato ove emerga un concreto pregiudizio alla riservatezza di soggetti terzi.

4. Il limite decisivo: il “pregiudizio concreto” alla protezione dei dati personali

Il punto di arresto non è dunque nella natura del titolo, ma nel contenuto dei documenti richiesti. L’art. 5-bis del d.lgs. n. 33/2013 impone di negare l’accesso civico generalizzato quando il diniego sia necessario per evitare un “pregiudizio concreto” alla tutela di interessi pubblici o privati, tra i quali rientra la protezione dei dati personali.

È proprio su questo piano che emerge con maggior forza la sensibilità del Garante privacy, recepita in parte significativa dalla giurisprudenza. Il TAR Lazio, nella sentenza n. 9158/2022, ha negato l’accesso generalizzato a verbali di sopralluogo, fotografie e documentazione tecnica/titoli edilizi relativi a una proprietà privata, evidenziando come tali atti contenessero una pluralità di dati personali: generalità, recapiti, qualità soggettive, informazioni sulla destinazione d’uso, distribuzione interna dell’abitazione, possibili procedimenti repressivi edilizi e ulteriori elementi la cui divulgazione avrebbe potuto arrecare un pregiudizio concreto ai controinteressati.

La motivazione è particolarmente rilevante perché insiste su una caratteristica peculiare del FOIA: la sua elevata diffusività. I documenti ottenuti tramite accesso civico generalizzato, infatti, entrano in un circuito di conoscibilità e riutilizzabilità ben più ampio rispetto all’accesso documentale. Proprio per questa ragione il Garante, in vari pareri richiamati dal TAR Lazio, ha ritenuto che l’ostensione generalizzata di SCIA, CILA, atti di condono o documentazione edilizia possa determinare un pregiudizio concreto alla protezione dei dati personali.

La chiave di lettura, quindi, non è solo il contenuto intrinseco del documento, ma anche il regime giuridico della sua conoscibilità una volta ostensibile.

5. La giurisprudenza amministrativa tra apertura e bilanciamento caso per caso

Le pronunce del Consiglio di Stato più recenti non smentiscono questo approccio prudente, ma lo inseriscono in una logica di bilanciamento concreto. La sentenza n. 542/2025 richiama il principio per cui le eccezioni relative dell’art. 5-bis richiedono una valutazione caso per caso, fondata su proporzionalità e comparazione tra interesse alla disclosure e interessi antagonisti.

In questo schema, non è corretto né affermare che i titoli edilizi siano sempre ostensibili, né sostenere l’opposto. Il discrimine sta nella possibilità di isolare il nucleo di interesse pubblico conoscibile senza sacrificare in modo sproporzionato la sfera privata dei controinteressati. Quando l’istanza è delimitata, la pratica è agevolmente individuabile e non emergono specifiche ragioni ostative, l’accesso può essere accolto (Consiglio di Stato sentenza n. 7675/2025).

Quando invece la documentazione veicola informazioni dettagliate sull’abitazione, sugli interni, sui recapiti, sulla situazione personale o su procedimenti potenzialmente pregiudizievoli, il diniego può risultare legittimo (TAR Lazio sentenza n. 9158/2022).

In questa prospettiva si coglie anche il rilievo dei principi costituzionali di proporzionalità, pertinenza e non eccedenza, richiamati dalla Corte costituzionale in materia di trasparenza e dati personali: deroghe e limitazioni alla privacy sono ammissibili, ma solo entro i limiti dello stretto necessario (sentenza n. 20/2019).

6. L’oscuramento come tecnica di composizione del conflitto

Tra trasparenza e riservatezza, la tecnica dell’oscuramento selettivo costituisce il principale strumento di equilibrio. La giurisprudenza amministrativa l’ha più volte valorizzata soprattutto in materia di accesso documentale, quando l’interesse conoscitivo del richiedente può essere soddisfatto senza esporre dati identificativi o dettagli eccedenti.

Il TAR Emilia-Romagna, nella sentenza n. 550/2022, ha affermato che il diritto di accesso può essere garantito tramite oscuramento dei nominativi e di ogni altro dato identificativo non necessario, in modo da contemperare conoscenza e tutela della riservatezza. La medesima logica può operare anche rispetto ai titoli edilizi, specie quando il richiedente sia interessato alla legittimità dell’intervento o all’esistenza del titolo, piuttosto che ai dati personali del privato.

Tuttavia, la stessa giurisprudenza avverte che l’oscuramento non è una soluzione automatica. Se i dati personali sono talmente diffusi e intrecciati nella documentazione da non consentire una reale anonimizzazione, oppure se proprio la struttura del documento rivela comunque profili abitativi e personali dei controinteressati, il ricorso all’oscuramento può non bastare (TAR Lazio sentenza n. 9158/2022).

Il bilanciamento, dunque, non è solo quantitativo, ma qualitativo: occorre valutare se, dopo l’oscuramento, il documento conservi una utilità conoscitiva coerente con la finalità dell’accesso.

7. Accesso civico e divieto di abuso del diritto

Un ulteriore profilo emerso nella giurisprudenza riguarda il possibile abuso del diritto di accesso. Il Consiglio di Stato, nella sentenza n. 7675/2025, esclude che ricorra abuso quando l’istanza sia circoscritta, identificabile e non comporti attività di elaborazione gravosa per l’amministrazione.

Il tema è particolarmente sensibile in materia edilizia, dove non sono rare richieste provenienti da vicini, comproprietari, soggetti in lite civile o operatori economici interessati.

La giurisprudenza, però, appare orientata a non trasformare l’esistenza di un conflitto privato in motivo automatico di diniego (Consiglio di Stato sentenze n. 7675/2025 e n. 3905/2024, TAR Molise sentenza n. 397/2022). Anche la presenza di finalità personali o competitive non basta a rendere abusivo l’accesso civico generalizzato, salvo che l’istanza si traduca in un uso distorto dell’istituto o in una pressione sproporzionata sull’amministrazione.

Il principio è rilevante perché evita che il FOIA sia svuotato attraverso letture eccessivamente soggettivistiche della nozione di interesse. L’ordinamento tutela l’interesse alla conoscenza in sé, fermo restando il filtro delle eccezioni legali.

Il diritto vivente si muove piuttosto lungo una linea di equilibrio mobile. Da un lato, il Consiglio di Stato valorizza la funzione democratica e diffusa dell’accesso civico generalizzato, ammettendone l’uso anche in materia edilizia e anche in presenza di interessi personali del richiedente. Dall’altro, i TAR e il Garante privacy insistono sul fatto che la documentazione edilizia può contenere un patrimonio informativo altamente invasivo, la cui divulgazione generalizzata richiede una verifica particolarmente attenta del pregiudizio concreto.

La sintesi possibile è allora questa: il titolo edilizio, considerato nella sua dimensione amministrativa essenziale, tende verso la conoscibilità; la pratica edilizia, intesa come fascicolo complesso contenente allegati, elaborati, fotografie, dati anagrafici, recapiti e dettagli abitativi, impone invece una selezione accurata. Il futuro del contenzioso in materia passerà probabilmente proprio dalla capacità delle amministrazioni di motivare meglio i propri provvedimenti e di praticare tecniche di ostensione parziale più sofisticate.

In definitiva, tra garante privacy e giustizia amministrativa non si registra un vero conflitto di sistema, ma una diversa accentuazione di valori entrambi costituzionalmente rilevanti. La sfida resta quella di trasformare la trasparenza in conoscenza utile, senza convertirla in indebita esposizione della sfera privata.

8. Il nodo del segnalante: il grande contrasto giurisprudenziale

Il tema più dibattuto — e di più diretta incidenza pratica nella materia edilizia — riguarda il diritto di accesso agli esposti e alle segnalazioni che hanno dato avvio a procedimenti ispettivi, di accertamento o sanzionatori. La questione si pone nella sua forma tipica quando un privato, destinatario di un ordine di demolizione o di un’ordinanza sanzionatoria, intende conoscere chi ha presentato la segnalazione che ha attivato i controlli comunali.

Il primo orientamento: sì alla conoscenza del segnalante

Un autorevole e maggioritario filone giurisprudenziale afferma che l’ordinamento, ispirato a principi di trasparenza e responsabilità democratica, non ammette le “denunce segrete”. Il soggetto che subisce un procedimento di controllo o ispettivo ha un interesse qualificato a conoscere integralmente tutti i documenti utilizzati dall’amministrazione nell’esercizio del potere di vigilanza, compresi esposti e denunce (TAR Lazio – Latina sentenza n. 43/2026, TAR Campania – Salerno n. 1069/2024, TAR Lombardia sentenza n. 2874/2024 e precedenti ivi richiamati).

I leading case di questo orientamento sono:

• Cons. Stato, Sez. VI, n. 3601/2007: il Collegio afferma che la denuncia «non può considerarsi un fatto circoscritto al solo autore e all’Amministrazione competente, ma riguarda direttamente anche i soggetti “denunciati”». L’ordinamento non tollera le denunce segrete e il diritto dell’accusato a conoscere il nome dell’accusatore «ha ormai anche un solido addentellato costituzionale» (art. 111 Cost.);
• Cons. Stato, Sez. VI, n. 4999/2007: in linea con il precedente del medesimo anno, il Consiglio di Stato ribadisce il principio favorevole alla piena conoscibilità dell’esposto e del suo autore da parte del soggetto segnalato, nel contesto di un procedimento ispettivo già concluso;
• TAR Lombardia – Brescia, n. 1251/2014: accoglie il ricorso del segnalato, ordinando l’ostensione dell’esposto comprensivo dei dati identificativi del segnalante, con applicazione dell’orientamento “pro-trasparenza” che fa prevalere il diritto di difesa del denunciato sulla riservatezza del denunciante;
• TAR Toscana – Firenze, Sez. I, n. 898/2017: nella stessa direzione, il Tribunale riconosce il diritto all’accesso integrale agli atti di iniziativa del procedimento ispettivo, ribadendo che «il principio di trasparenza rifiuta soluzioni che impediscano a un soggetto interessato di conoscere i contenuti di un esposto»;
• TAR Lombardia – Brescia, n. 557/2024: anche a fronte dell’esito favorevole del sopralluogo, il diritto di accesso all’esposto e all’identità del segnalante è riconosciuto, poiché «non esiste un diritto dell’autore della segnalazione a rimanere anonimo»;
• Cons. Stato, Sez. III, n. 3828/2025: da ultimo, conferma che il diritto alla riservatezza «non può assumere un’estensione tale da includere il diritto all’anonimato di colui che rende una dichiarazione a carico di terzi».

Il secondo orientamento: no alla conoscenza del segnalante (o accesso limitato al contenuto)

Un diverso e non meno significativo filone giurisprudenziale valorizza la riservatezza del segnalante, muovendo dalla premessa che — nel contesto degli accertamenti edilizi fondati su autonoma attività ispettiva — la conoscenza dell’autore dell’esposto non è strumentalmente necessaria alla difesa del denunciato, poiché quest’ultima è già garantita dal verbale di accertamento e dagli atti del procedimento.

I leading case contrari sono:

• TAR Veneto – Venezia, Sez. III, n. 321/2015: il Tribunale nega l’accesso all’identità del segnalante, affermando che la segnalazione ha natura meramente sollecitatoria dell’esercizio della funzione di controllo e che, una volta acquisiti tutti gli atti ispettivi, l’interesse conoscitivo del denunciato può ritenersi soddisfatto Questa pronuncia viene esplicitamente richiamata — e condivisa — da Cons. Stato, Sez. III, n. 1717/2021, che ne costituisce il consolidamento in appello e sottolinea come «la conoscenza degli autori dell’esposto non assume rilievo ai fini difensivi, ma costituisce la mera soddisfazione di una curiosità, con il pericolo di future ritorsioni»;
• Cons. Stato, Sez. VI, n. 5779/2014: il Consiglio di Stato afferma che, in determinati contesti (segnatamente quello dei rapporti di lavoro, ove la divulgazione del nominativo del segnalante potrebbe esporlo a ritorsioni), l’esigenza di tutela della riservatezza assume una rilevanza tale da giustificare il diniego di accesso. Il principio, di matrice cautelativa, è poi stato esteso in via generale ad altri ambiti (richiamata e condivisa da TAR Lazio, Sez. I-Quater, n. 3364/2016);
• TAR Emilia-Romagna, Sez. II, n. 136/2022: riconosce il diritto di sapere il contenuto della segnalazione, ma non il nome del segnalante, in modo da tutelare la sua privacy;
• TAR Lazio – Roma, Sez. I-Quater, n. 1919/2023: nel caso in esame, avuto riguardo al contenuto della segnalazione avente ad oggetto la ravvisata violazione della normativa sull’inconferibilità degli incarichi di cui è stata destinataria la ricorrente, e avente il mero effetto di dare impulso all’avvio di una procedura di vigilanza, secondo le ordinarie regole amministrative, non emerge alcuna particolare esigenza in merito alla conoscenza delle generalità del segnalante che sia strumentale all’esercizio del diritto di difesa della ricorrente nella procedura amministrativa che la vedrà coinvolta;
• TAR Campania – Napoli, Sez. VIII, n. 6507/2025: in materia di abusivismo edilizio, il Tribunale nega l’accesso all’esposto, rilevando che «non è dalla conoscenza del nome del denunciante che dipende la difesa del denunciato: la conoscenza dei fatti e delle allegazioni contestati risulta già assicurata dal verbale di accertamento».

La disciplina sul whistleblowing e la sottrazione assoluta all’accesso

Il D.Lgs. 10 marzo 2023, n. 24 — attuativo della Direttiva UE 2019/1937 — ha introdotto una disciplina speciale per le segnalazioni di violazioni del diritto dell’Unione e di disposizioni normative nazionali. Per tali segnalazioni, l’art. 12, co. 8 del decreto prevede espressamente che «la segnalazione è sottratta all’accesso previsto dagli articoli 22 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241, nonché dagli articoli 5 e seguenti del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33». L’identità del segnalante non può essere rivelata senza il suo consenso espresso a nessun soggetto diverso da chi è competente a ricevere o dare seguito alla segnalazione. Nell’ambito del procedimento disciplinare, ove la contestazione dell’addebito sia fondata sulla segnalazione e la conoscenza dell’identità del segnalante risulti indispensabile per la difesa dell’incolpato, la segnalazione è utilizzabile solo previo consenso del segnalante (Delibera ANAC n. 311 del 12 luglio 2023 – Linee guida in materia di protezione delle persone che segnalano violazioni del diritto dell’Unione e protezione delle persone che segnalano violazioni delle disposizioni normative nazionali. Procedure per la presentazione e gestione dele segnalazioni esterne). Questa disciplina si applica esclusivamente alle segnalazioni rientranti nel perimetro del D.Lgs. n. 24/2023 e non generalizza il diritto all’anonimato del segnalante nelle ordinarie procedure amministrative di accertamento edilizio.

Considerazioni conclusive

Alla luce del quadro sopra delineato, è possibile individuare alcune coordinate operative:

1. Accesso ai titoli edilizi: pienamente ammissibile in via di accesso civico generalizzato per istanze circoscritte e specifiche; tendenzialmente negabile per istanze massive che comportino divulgazione indiscriminata di dati personali di numerosi privati. Inoltre per le pratiche edilizie vige il principio della massima trasparenza (TAR Toscana, Sez. III, n. 896/2021) in quanto i titoli edilizi sono atti soggetti a pubblicazione (TAR Lombardia – Bresca, Sez. II, n. 871/2021 e n. 735/2021), trasparenza che si estende anche alla DIA e alla SCIA, stante l’evidente “identità di ratio” con il permesso di costruire (così TAR Campania – Napoli, Sez. II, n. 766/2019). Infine, con riguardo alle «relazioni tecniche, planimetrie, sezioni e tabelle di dimensionamento di ciascuno dei titoli edilizi rilasciati, non può configurarsi alcuna lesione di interessi economici e commerciali dei destinatari, né quanto alla tutela del diritto di autore o a segreti commerciali trattandosi di mere rappresentazioni grafiche ed elaborati utili a trasporre sul piano reale e delineare l’oggetto, la localizzazione, e gli sviluppi planimetrici dell’attività edilizia autorizzata» (TAR Abruzzo-Pescara, Sez. I, n. 347/2018 e TAR Lombardia – Bresca, Sez. II, n. 136/2022);
2. Accesso all’esposto in materia edilizia: prevalentemente accordato dalla giurisprudenza, in applicazione dell’orientamento pro-trasparenza (Cons. Stato n. 3601/2007, TAR Brescia n. 1251/2014, TAR Toscana n. 898/2017, TAR Brescia n. 557/2024, Cons. Stato n. 3828/2025), salvo che ricorrano specifiche esigenze di tutela del segnalante (es. rischio di ritorsioni per particolari rapporti tra segnalante e segnalato);
3. Ruolo del Garante privacy: le linee guida e i pareri del Garante per la protezione dei dati personali costituiscono un limite rilevante all’accesso civico generalizzato in presenza di istanze massive, ma non possono paralizzare l’accesso documentale fondato su un interesse difensivo concreto (pareri del Garante per la protezione dei dati personali n. 360 del 10 agosto 2017 e n. 68 dell’8 febbraio 2018 richiamate da TAR Sardegna n. 599/2023);
4. Segnalazioni whistleblowing: integralmente sottratte all’accesso, ex lege, sia documentale che civico.

Il tema dell’accesso civico e documentale in materia edilizia si conferma uno dei più fertili terreni di scontro tra il principio di trasparenza amministrativa – presidio democratico del controllo diffuso sull’esercizio del potere pubblico – e la tutela della riservatezza individuale. La giurisprudenza più recente (Cons. Stato n. 3828/2025, TAR Lazio – Latina n. 43/2026) sembra consolidare l’orientamento favorevole alla piena accessibilità degli esposti e all’identità dei segnalanti nel contesto di procedimenti ispettivi edilizi. Tuttavia, la persistenza di un indirizzo contrario (Cons. Stato n. 5779/2014, TAR Veneto n. 321/2015, TAR Campania n. 6507/2025) e il ruolo del Garante privacy rendono necessaria un’analisi caso per caso, attenta alla specifica tipologia di segnalazione, al contesto procedimentale, al tipo di rapporto tra segnalante e segnalato e – soprattutto – alla applicabilità o meno della normativa whistleblowing.