Notifica ai controinteressati nel processo amministrativo

Autore: Marco Ceruti

1. L’ordinanza che riapre un tema classico del processo amministrativo

L’ordinanza n. 14560 /2026 del TAR Lazio, Sezione III-Quater, merita particolare attenzione perché incide su un nodo classico mai del tutto pacificato del processo amministrativo: la sorte del ricorso non notificato, entro il termine decadenziale, ad almeno uno dei controinteressati individuati nell’atto impugnato. Il provvedimento non si limita a registrare le difficoltà applicative della disciplina vigente, ma formula un dubbio di legittimità costituzionale diretto e sistemico, investendo il rapporto tra l’art. 41, comma 2, e l’art. 49, comma 1, del Codice del processo amministrativo.

Il caso nasce in materia concorsuale, terreno nel quale la questione assume da tempo un rilievo particolarmente intenso. Il ricorrente aveva impugnato la propria esclusione da un concorso pubblico bandito da ARES 118 per il profilo di operatore tecnico specializzato – autista d’ambulanza, censurando il difetto del requisito esperienziale richiesto dal bando, notificando il ricorso alle amministrazioni resistenti e chiedendo di poter procedere nei confronti dei controinteressati mediante pubblici proclami. Il TAR ha tuttavia rilevato d’ufficio un vizio preliminare di rito: l’omessa notificazione del ricorso ad almeno un controinteressato entro il termine di decadenza. Pur essendo stata richiesta la notificazione per pubblici proclami, nessun controinteressato era stato effettivamente evocato in giudizio, né risultava una ricerca diligente completa dei relativi dati (il ricorrente ha sì presentato un’istanza di accesso, ma espressamente limitata ai seguenti atti: Verbali della commissione relativi alla propria posizione; Criteri di valutazione adottati; Documentazione e provvedimento relativi alla propria esclusione; Ogni altro atto utile a comprendere le motivazioni dell’esclusione).

Proprio da qui muove la rimessione alla Corte costituzionale: non già per contestare la necessità del contraddittorio con i controinteressati, ma per mettere in discussione il fatto che la loro evocazione debba avvenire, a pena di decadenza, già entro il termine per impugnare, e che in difetto non sia possibile disporre l’integrazione del contraddittorio.

2. Il quadro normativo: artt. 41, 49 e 27 c.p.a.

Il punto di partenza è l’art. 41, comma 2, c.p.a., secondo cui, nell’azione di annullamento, il ricorso deve essere notificato “a pena di decadenza” alla pubblica amministrazione che ha emanato l’atto e ad almeno uno dei controinteressati individuato nell’atto stesso. La disposizione è tradizionalmente letta nel senso che la notifica ad almeno un controinteressato costituisca condizione minima di ammissibilità dell’impugnazione. L’art. 49, comma 1, prevede poi l’integrazione del contraddittorio nei confronti degli altri controinteressati solo quando il ricorso sia stato proposto “solo contro taluno” di essi, presupponendo quindi che almeno uno sia stato tempestivamente chiamato in giudizio.

Proprio questo collegamento tra le due norme ha consentito alla giurisprudenza prevalente di costruire una regola molto rigorosa: la notifica ad almeno un controinteressato è condizione di ammissibilità del ricorso; la sua omissione non può essere sanata né con l’integrazione del contraddittorio né con la sola richiesta di notifica per pubblici proclami.

L’art. 27 c.p.a. afferma che il contraddittorio è integralmente costituito quando l’atto introduttivo è notificato all’amministrazione resistente e, ove esistenti, ai controinteressati; ma aggiunge che, se il giudizio è promosso solo contro alcune delle parti e non si è verificata alcuna decadenza, il giudice ordina l’integrazione del contraddittorio nei confronti delle altre entro un termine perentorio. È vero che tale disposizione non supera di per sé il filtro dell’art. 41, ma mostra come il Codice consideri fisiologica, in molte ipotesi, una iniziale incompletezza del contraddittorio, purché recuperabile.

3. L’orientamento giurisprudenziale maggioritario

La decisione si confronta apertamente con un indirizzo giurisprudenziale ampiamente consolidato. L’orientamento maggioritario, in effetti, è netto. Il Consiglio di Stato ha più volte affermato che la notifica del ricorso ad almeno un controinteressato è un adempimento essenziale e preliminare, la cui omissione determina l’inammissibilità del gravame. Le sentenze n. 5786/2025 e n. 7489/2025 ribadiscono che la mera richiesta di notifica per pubblici proclami non supera l’onere posto dall’art. 41, comma 2, c.p.a.; secondo tali pronunce, la parte deve comunque notificare il ricorso ad almeno un controinteressato e, se non ne conosce i dati, può attivarsi mediante istanza di accesso. Nello stesso solco si pone Consiglio di Stato n. 6607/2023, che richiama come “granitica” la giurisprudenza secondo cui, se esistono controinteressati, almeno uno di essi deve essere chiamato in giudizio prima del deposito dell’atto introduttivo In questa prospettiva, l’inosservanza dell’art. 41 c.p.a. non viene considerata un vizio sanabile ex art. 44 c.p.a., ma un difetto genetico dell’azione (sentenza n. 9080/2025).

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, nella sentenza n. 702/2024, ha ribadito che la possibilità di ricorrere ai pubblici proclami non esime dall’onere di provvedere alla tempestiva notificazione del ricorso ad almeno uno dei controinteressati ai sensi dell’art. 41, comma 2, c.p.a. La decisione valorizza la lettura coordinata con l’art. 49, osservando che solo un ricorso già notificato almeno a taluno dei controinteressati può essere successivamente integrato nei confronti degli altri.

Lo stesso TAR Lazio (sentenze n. 11141/2022 e n. 6309/2023) ha più volte dichiarato inammissibili ricorsi concorsuali nei quali la parte aveva notificato l’atto a soggetti privi di effettivo controinteresse oppure aveva omesso del tutto la notifica ai reali controinteressati, escludendo che l’art. 49 potesse supplire all’originaria carenza del contraddittorio. L’idea di fondo è che l’integrazione del contraddittorio è uno strumento di completamento del processo già validamente instaurato, non un mezzo di recupero di un ricorso che non abbia mai superato la soglia minima di ammissibilità fissata dall’art. 41.

L’ordinanza del TAR Lazio in commento prende atto di questo assetto, ma proprio la sua stabilità rende più netto il contrasto con i principi costituzionali evocati.

4. Perché il TAR dubita della costituzionalità della disciplina

Il primo argomento è di ragionevolezza: se lo scopo della norma è garantire certezza in tempi rapidi, tale finalità è pienamente soddisfatta nei confronti della pubblica amministrazione, che riceve il ricorso entro il termine decadenziale. Ma non è altrettanto chiaro perché la stessa esigenza debba valere, nello stesso momento e con sanzione tanto drastica, anche verso almeno uno solo dei controinteressati, soprattutto quando gli altri possono essere evocati anche molto più tardi tramite integrazione del contraddittorio. In questa prospettiva, l’onere imposto al ricorrente avrebbe un contenuto in parte casuale: basta individuarne e notificarne uno, ma la scelta del destinatario può dipendere da elementi contingenti, non sempre collegati a un’esigenza effettiva di tutela del contraddittorio.

Il secondo argomento è di proporzionalità: la perdita definitiva della tutela giurisdizionale per mancata notifica ad almeno un controinteressato appare, secondo il Collegio, una conseguenza eccessiva rispetto all’obiettivo perseguito. Il sistema già conosce strumenti meno afflittivi: l’impossibilità di ottenere tutela cautelare monocratica senza notifica almeno alla parte pubblica e a un controinteressato, l’impossibilità di definizione ex art. 60 c.p.a. a contraddittorio incompleto, il rinvio dell’udienza per integrare il contraddittorio, nonché i rimedi impugnatori contro sentenze rese in difetto di contraddittorio. Del resto, l’art. 49 prevede espressamente che il giudice, una volta ordinata l’integrazione del contraddittorio, fissi il termine e indichi le parti cui il ricorso deve essere notificato; se poi l’atto di integrazione non è tempestivamente notificato e depositato, il giudice provvede ai sensi dell’art. 35. La sanzione, dunque, può collocarsi a valle dell’inerzia processuale, senza essere necessariamente anticipata al momento introduttivo con la perdita definitiva dell’azione.

Il terzo profilo investe il diritto di azione ex artt. 24 e 113 Cost. Il TAR sottolinea una differenza concreta: la PA è agevolmente individuabile e notificabile; il controinteressato, invece, spesso è indicato nell’atto solo nominativamente, senza dati anagrafici completi o recapiti. In molte procedure concorsuali o comparative, reperire tali dati entro sessanta giorni può essere complesso, se non impossibile, specie se l’interessato si attiva tardi o necessita di accesso agli atti. La giurisprudenza prevalente ha reagito richiedendo un elevato standard di diligenza: istanze di accesso mirate, ricerche presso registri PEC, attivazione tempestiva verso l’amministrazione per ottenere i dati necessari (sentenze Consiglio di Stato n. 5786/2025, CGARS n. 702/2024 e TAR Lazio n. 11141/2022).

Proprio qui il TAR Lazio individua il profilo di frizione costituzionale. Se la possibilità stessa di accedere al giudice dipende da una valutazione postuma del grado di diligenza nella ricerca dei dati, il rischio è quello di un’applicazione fortemente variabile, con margini significativi di imprevedibilità. La norma processuale, da regola certa, finisce così per trasformarsi in un filtro elastico, affidato alla sensibilità del singolo giudice.

5. Il nodo dell’“ordinaria diligenza” e i suoi limiti

L’ordinanza affronta anche un’altra linea giurisprudenziale: quella che tende a valorizzare l’“ordinaria diligenza” del ricorrente nel reperire i dati del controinteressato. In alcuni arresti, infatti, si è ritenuto che l’attivazione diligente dell’interessato possa rilevare ai fini del giudizio sull’ammissibilità, pur in assenza di una notifica perfezionata (vedasi, ad es., Cons. Stato, Sez. VII, 8 settembre 2025, n. 7241, TAR Lazio, Sez. III, 17 luglio 2026, n. 13208, e precedenti ivi richiamati).

Il TAR Lazio osserva però che questa strada finisce per trasformare una regola formale in una clausola elastica non scritta. L’art. 41, comma 2, c.p.a. richiede la notifica; leggerlo come se imponesse soltanto di “attivarsi diligentemente” significa, di fatto, riscrivere la norma.

La critica è persuasiva. La nozione di diligenza, se usata per decidere sull’ammissibilità del ricorso, rischia di produrre forte imprevedibilità: due situazioni analoghe potrebbero ricevere esiti differenti a seconda della sensibilità del singolo collegio. E neppure l’errore scusabile ex art. 37 c.p.a. può fungere da correttivo ordinario, perché la giurisprudenza lo considera rimedio eccezionale e di stretta interpretazione, non uno strumento strutturale di riequilibrio del sistema (vedasi, ad es., Cons. Stato, Sez. V, 5 giugno 2026, n. 4576, e precedenti ivi richiamati).

6. La critica alla soluzione dei pubblici proclami

Uno dei passaggi più interessanti dell’ordinanza riguarda la notifica per pubblici proclami. L’art. 41, comma 4, c.p.a. consente al presidente del tribunale o della sezione, su richiesta di parte, di disporre la notificazione per pubblici proclami quando la notifica ordinaria sia particolarmente difficile per il numero delle persone da chiamare in giudizio.

Parte della giurisprudenza ha ammesso, in alcune ipotesi, che la richiesta di autorizzazione ai pubblici proclami possa evitare le conseguenze più rigide dell’art. 41, comma 2, c.p.a. (sentenze Consiglio di Stato n. 3657/2022, n. 1047/2024 e n. 7310/2024). Ma le decisioni più recenti sopra già richiamate (sentenze Consiglio di Stato n. 5786/2025 e n. 7489/2025, CGARS n. 702/2024 e TAR Lazio n. 11141/2022 e n. 6309/2023) sottolineano che tale facoltà non sostituisce la notifica ad almeno un controinteressato entro il termine decadenziale; al più, consente di completare successivamente il contraddittorio nei confronti degli altri. In sostanza, il meccanismo dei pubblici proclami resta ancillare rispetto alla regola dell’art. 41, comma 2, e non ne attenua davvero la rigidità.

Perciò il TAR Lazio evidenzia come tale soluzione non sia né maggioritaria né davvero risolutiva. Il problema è duplice. Da un lato, il dato normativo letterale sembra richiedere che il ricorso “deve essere notificato” ad almeno un controinteressato, non semplicemente che il ricorrente chieda al giudice di essere autorizzato a farlo in forma alternativa. Dall’altro lato, anche ammettendo questa lettura più elastica, resterebbe un’elevata dose di incertezza: quando si producono gli effetti della notifica per pubblici proclami? Al deposito del ricorso? All’autorizzazione del giudice? All’esecuzione delle pubblicazioni? Di tutte le soluzioni ipotizzabili, il Collegio reputa più aderente al dato letterale vigente l’ultima e che occorrerebbe un’espressa previsione di legge per far retroagire gli effetti (in favore del richiedente la notifica) ad un momento ancora antecedente.

Il Collegio mostra qui un’attenzione molto moderna al principio di prevedibilità delle regole processuali. Se l’ammissibilità del ricorso dipende da variabili interpretative o valutazioni discrezionali del giudice, il sistema perde quella chiarezza minima che dovrebbe caratterizzare le regole di accesso alla tutela.

Non va trascurato che il tema dei pubblici proclami, richiamato spesso come possibile rimedio, da solo non risolve il problema. La stessa giurisprudenza che ammette i pubblici proclami mostra, peraltro, quanto articolato sia il relativo apparato operativo: pubblicazione sul sito istituzionale dell’amministrazione, deposito dell’atto integrale, elenco nominativo dei controinteressati, attestazione dell’avvenuta pubblicazione, termini perentori per il deposito della prova (ordinanze TAR Lazio n. 3202/2025, n. 9231/2024, n. 10362/2023, n. 9124/2019 e n. 7853/2019; TAR Campania n. 4662/2020, n. 1396/2020 e n. 4215/2015). Si tratta di un meccanismo utile alla diffusione della conoscenza processuale, ma evidentemente pensato come strumento successivo di integrazione o di estensione del contraddittorio, non come modalità ordinaria di instaurazione ex nihilo del giudizio in assenza di qualsiasi notifica individuale tempestiva.

7. Quali effetti potrebbe avere una pronuncia di accoglimento

Il TAR formula una richiesta manipolativa molto precisa: espungere dall’art. 41, comma 2, c.p.a. le parole relative all’obbligo di notifica “ad almeno uno dei controinteressati che sia individuato nell’atto stesso” e, di riflesso, rendere possibile ex art. 49 l’ordine di integrazione del contraddittorio anche quando nessun controinteressato sia stato inizialmente evocato.

In questa cornice, l’ordinanza in commento assume rilievo non perché ignori il diritto vivente, ma perché lo mette frontalmente in discussione. Il TAR non propone una semplice rilettura esegetica alternativa; ritiene, piuttosto, che il combinato disposto degli artt. 41 e 49, così come costantemente inteso, possa entrare in contrasto con gli artt. 3, 24, 111 e 113 Cost., oltre che con i principi convenzionali di effettività della tutela giurisdizionale richiamati dall’art. 6 CEDU, evocato nell’ordinanza. La tesi è che il bilanciamento tra contraddittorio e accesso alla giustizia sia oggi eccessivamente sbilanciato sul primo versante, fino al punto da comprimere in misura non necessaria il secondo.

Se la Corte costituzionale dovesse accogliere la questione, il processo amministrativo non perderebbe affatto il presidio del contraddittorio. Resterebbe fermo l’onere di chiamare in causa tutti i controinteressati, ma tale onere opererebbe come condizione di prosecuzione utile del giudizio e non come tagliola decadenziale iniziale. In altri termini, la mancata notifica ai controinteressati non renderebbe immediatamente inammissibile il ricorso, ma imporrebbe al giudice di ordinare l’integrazione, secondo una logica più vicina a quella propria del litisconsorzio necessario.

Una simile evoluzione avrebbe impatti pratici notevoli, specialmente nel contenzioso concorsuale, urbanistico e nelle gare pubbliche, dove il numero dei controinteressati è spesso elevato e la loro individuazione concreta non è immediata.

8. Considerazioni conclusive

L’ordinanza n. 14560/2026 è destinata a far discutere perché colpisce un punto nevralgico del rito amministrativo: il rapporto tra decadenza e contraddittorio. Il suo pregio maggiore sta nell’aver trasformato una questione tradizionalmente trattata come tecnico-processuale in un tema di effettività della tutela giurisdizionale. Il Collegio non nega la funzione dei controinteressati nel processo amministrativo, né propone un modello di giudizio “semplificato” a discapito della difesa altrui. Al contrario, sostiene che il contraddittorio debba essere pieno, ma che la sua mancata instaurazione iniziale non possa sempre comportare la perdita irreversibile dell’azione.

In questa prospettiva, la rimessione alla Consulta appare tutt’altro che meramente teorica. Se la Corte dovesse confermare l’impianto vigente, verrebbe rafforzata la linea della rigorosa osservanza dell’art. 41 c.p.a. Se invece dovesse accogliere la questione, si aprirebbe una fase nuova, nella quale il processo amministrativo potrebbe conoscere un accesso meno formalistico e più coerente con i principi di ragionevolezza, proporzionalità e pienezza della tutela. Per gli operatori del diritto amministrativo il messaggio, già oggi, è chiaro: finché il quadro normativo non muta, la notifica ad almeno un controinteressato resta presidio essenziale di ammissibilità secondo l’orientamento maggioritario. Ma, dopo questa ordinanza, quel presidio non può più essere considerato intangibile e la parola passa alla Corte costituzionale.

Quali potrebbero essere gli esiti della questione? Sul piano teorico, la Corte costituzionale potrebbe seguire strade diverse. Potrebbe respingere i dubbi, confermando che nel processo amministrativo la decadenza e la struttura impugnatoria giustificano un regime più severo rispetto al processo civile. Oppure potrebbe accoglierli e intervenire in modo manipolativo, consentendo al giudice di ordinare l’integrazione del contraddittorio anche quando nessun controinteressato sia stato tempestivamente evocato, almeno in presenza di determinate condizioni oggettive. Una soluzione intermedia potrebbe consistere nel valorizzare maggiormente il ruolo dei pubblici proclami o nel ridimensionare la sanzione dell’inammissibilità in favore di un modello fondato sulla procedibilità.

In attesa della Consulta, resta fermo il dato positivo oggi vigente: l’art. 41, comma 2, richiede la notificazione del ricorso all’amministrazione e ad almeno un controinteressato individuato nell’atto entro il termine decadenziale; l’art. 49 consente l’integrazione del contraddittorio solo verso gli altri controinteressati, non in sostituzione totale della notifica originaria; e la giurisprudenza prevalente continua a ritenere inammissibile il ricorso che non abbia rispettato tale soglia minima. Proprio per questo l’ordinanza del TAR Lazio acquista una portata che va oltre il caso concreto: essa fotografa una tensione reale tra formalismo processuale e tutela effettiva, chiedendo alla Corte costituzionale se l’attuale equilibrio sia ancora compatibile con i principi fondamentali dell’ordinamento.

Il punto, in definitiva, non è se il contraddittorio debba essere protetto: su questo non vi è dubbio, e l’intero Codice del processo amministrativo lo conferma. La vera questione è se la tutela del contraddittorio debba necessariamente passare, in ogni caso, per la perdita irreversibile dell’azione quando il ricorrente non riesca a notificare entro sessanta giorni ad almeno uno dei controinteressati. L’ordinanza n. 14560/2026 trasforma questo interrogativo in una questione di costituzionalità, e perciò stesso in una delle più interessanti linee evolutive del processo amministrativo contemporaneo.