Silenzio-assenso nel permesso di costruire

Autore: Marco Ceruti

Introduzione: Il Silenzio Assenso come Strumento di Semplificazione e le sue Insidie

L’istituto del silenzio assenso, introdotto in via generale dalla Legge n. 241/1990 e specificamente disciplinato in materia edilizia dall’articolo 20 del D.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia), nasce con l’obiettivo di semplificare i rapporti tra cittadini e pubblica amministrazione, attribuendo un significato positivo all’inerzia dell’ente.

In base a tale meccanismo, decorso inutilmente il termine per l’adozione del provvedimento conclusivo, sulla domanda di permesso di costruire si intende formato un titolo abilitativo tacito.

Tuttavia, la sua applicazione non rappresenta una liberalizzazione dell’attività edilizia né una sanatoria automatica per qualsiasi progetto.

Al contrario, la giurisprudenza amministrativa ha progressivamente definito i rigorosi presupposti che ne condizionano la formazione, tracciando un confine netto tra l’inerzia che genera un titolo (seppur potenzialmente illegittimo) e quella che, a fronte di un’istanza radicalmente viziata, rimane priva di effetti. Un’analisi di recenti sentenze, tra cui le pronunce del TAR Lombardia nn. 1443/2025, 59/2026, 284/2026 e1858/2026, nonché le sentenze gemelle del Consiglio di Stato nn. 1878-2179/2026, offre una panoramica chiara e dettagliata dei limiti operativi di questo importante istituto.

Il Principio Fondamentale: Completezza Documentale e Conformità Sostanziale

Un primo, consolidato principio ribadito dalla giurisprudenza è che il silenzio assenso non può formarsi in assenza di una domanda completa di tutti gli elementi e i documenti richiesti dalla normativa per consentire all’amministrazione di svolgere una corretta e compiuta istruttoria.

Come chiarito dal TAR Lombardia nella sentenza n. 1443/2025, la formazione del titolo tacito:

“non si perfeziona con il mero decorrere del tempo, ma richiede la contestuale presenza di tutte le condizioni, i requisiti e i presupposti richiesti dalla legge per l’attribuzione del bene della vita richiesto, di modo che esso non si configura, ad esempio, in difetto di completezza della documentazione occorrente” (Consiglio di Stato sez. II, sent. n. 1059/2024; sez. IV, 20 ottobre 2022, n.8943; sez. VI, 8 settembre 2021, n. 6235; sez. IV, 20 agosto 2020, n. 5156; sez. IV, 24 gennaio 2020, n. 569; sez. IV, 7 gennaio 2019, n. 113; Tar Campania, Napoli, sent. n. 2914/2024).

Perché si formi il provvedimento tacito su un’istanza di rilascio di permesso di costruire, la domanda deve essere, dunque, corredata da tutta la documentazione necessaria al corretto espletamento dell’attività istruttoria da parte dell’amministrazione (Cons. Stato, sez. VI, 8 luglio 2022 n. 5746; sez. VI, 14 marzo 2023, n. 2661; sez. IV, 26/04/2024, n. 3813; sez. IV, 25.09.2024, n.7768; Tar Lombardia, Milano, sez. II, sent. n. 2068/2023; sez. IV, sent. n. 518/2024)”.

Nel caso specifico, la mancanza di un atto unilaterale d’obbligo e della relativa fideiussione, prescritti dal regolamento edilizio, è stata ritenuta ostativa al perfezionamento del silenzio (TAR Lombardia, Milano, Sezione Quarta, 28 aprile 2025, n. 1443).

Analogamente, il TAR Lombardia, con la recentissima sentenza 21 aprile 2026, n. 1858, ha negato la formazione del silenzio assenso poiché l’istanza era priva della proposta di un piano attuativo, ritenuto necessario per la corretta qualificazione dell’intervento come “nuova costruzione” (TAR Lombardia, Milano, Sezione Seconda, 21 aprile 2026, n. 1858, che cita la precedente sentenza n. 284 del 2026 e Consiglio di Stato, Sezione IV, sentenza n. 1878 del 2026 di cui si dirà tra breve, oltre alla sentenza n. 8542 del 2025 della Sezione II del Consiglio di Stato sulla distinzione tra “ristrutturazione edilizia” e “nuova costruzione”) in apparente contrasto con la coeva sentenza del Consiglio di Stato 16 marzo 2026, n. 2179, che ha respinto un appello comunale per lo stesso motivo (v. infra).

Questi casi dimostrano che l’onere di presentare una domanda completa grava interamente sul privato e la sua inosservanza paralizza il meccanismo di semplificazione.

La Distinzione Cruciale del Consiglio di Stato: Inconfigurabilità Strutturale vs. Illegittimità

La sentenza del Consiglio di Stato n. 1878 del 9 marzo 2026 (poi ripresa dalla sentenza 16 marzo 2026, n. 2179) segna un punto di svolta nell’interpretazione dell’istituto, introducendo una distinzione tra diverse tipologie di vizi dell’istanza e le loro conseguenze sulla formazione del silenzio assenso.

Il supremo consesso amministrativo distingue tra:

domanda “illegittima” ma configurabile: si tratta di un’istanza formalmente completa, ma il cui progetto è sostanzialmente non conforme alla disciplina urbanistico-edilizia. In questo caso, il silenzio assenso si forma, dando vita a un provvedimento tacito che, tuttavia, è illegittimo. Tale titolo potrà essere rimosso dall’amministrazione attraverso l’esercizio del potere di annullamento in autotutela ai sensi dell’art. 21-nonies della L. 241/1990, previa ponderazione degli interessi in gioco (cfr. TAR Lombardia, Milano, Sezione II, sentenza n. 59 del 2026 infra).
domanda “strutturalmente inconfigurabile”: questa ipotesi, ben più radicale, si verifica quando l’istanza è priva degli elementi essenziali e indefettibili richiesti dall’art. 20, comma 1, del D.P.R. n. 380/2001. Tra questi, il Consiglio di Stato elenca il titolo di legittimazione, gli elaborati progettuali e, soprattutto, la dichiarazione del progettista abilitato che asseveri la conformità del progetto agli strumenti urbanistici, ai regolamenti edilizi e alle normative di settore, incluse quelle in materia di efficienza. La mancanza anche di uno solo di questi documenti rende la domanda talmente carente da impedire ab origine l’applicazione della norma sul silenzio assenso. In questo scenario, il titolo tacito non è semplicemente illegittimo, ma giuridicamente inesistente. Di conseguenza, l’inerzia dell’amministrazione rimane tale, senza produrre alcun effetto provvedimentale.

Nel caso deciso dal Consiglio di Stato, proprio l’assenza della dichiarazione del progettista sul rispetto delle norme in materia di contenimento energetico è stata qualificata come causa di “inconfigurabilità strutturale”, sufficiente a precludere la formazione del silenzio assenso, a prescindere dal fatto che l’amministrazione non avesse richiesto tempestivamente alcuna integrazione documentale.

Nella sentenza gemella n. 2179 del 16 marzo 2026, il Consiglio di Stato – aderendo all’orientamento giurisprudenziale secondo cui il silenzio assenso si forma anche in presenza di un’istanza non conforme a legge, purché sia “configurabile”, ovvero presenti gli elementi essenziali richiesti dalla normativa di settore – ha ritenuto che la necessità di un piano di lottizzazione non integra un’ipotesi di “inconfigurabilità giuridica” dell’istanza, la quale si verifica solo quando l’istanza non rientra nel modello normativo astratto o è priva degli elementi indispensabili per individuarne l’oggetto e le ragioni.

Il Potere di Autotutela e la Rinuncia Implicita al Silenzio Assenso

Quando un permesso di costruire tacito si è formato, sebbene in violazione di norme urbanistiche, l’amministrazione non perde il suo potere di intervento. Come evidenziato dal TAR Lombardia nella sentenza n. 59/2026, l’ente può e deve agire in autotutela per annullare il titolo illegittimo. Tuttavia, tale potere non è incondizionato: l’art. 21-nonies della L. 241/1990 richiede che l’annullamento sia supportato da “ragioni di interesse pubblico concreto ed attuale”, prevalenti sull’affidamento del privato, e che non si limiti a un mero ripristino della legalità violata.

Questa impostazione è coerente con una visione non “assolutizzante” del silenzio assenso: l’inerzia amministrativa accelera la chiusura del procedimento, ma non trasforma un progetto urbanisticamente non compatibile in un progetto definitivamente intangibile. Il controllo pubblico può riemergere nella forma tipica della rimozione del provvedimento illegittimo, purché sorretta dai presupposti e dall’interesse pubblico richiesti. Un passaggio merita attenzione: la sentenza n. 59/2026 valorizza la discrezionalità comunale nel definire esigenze di urbanizzazione e raccordo con l’edificato esistente, anche rispetto a figure come il “lotto intercluso” e alla dialettica tra permesso convenzionato e altre forme attuative (si vedano sul punto le sentenze TAR Milano, Sezione II, 22/07/2025, n. 2747 e n. 2748). In termini pratici, l’operatore non può leggere il silenzio assenso come scorciatoia per elidere l’impianto degli standard, specie in interventi con impatto volumetrico e morfologico.

Un ulteriore aspetto di notevole interesse pratico è quello della rinuncia implicita agli effetti del silenzio assenso. Il TAR Lombardia, nella sentenza n. 1858/2026, ha valorizzato il comportamento successivo del privato: anche qualora si fosse ipoteticamente formato un titolo tacito, il fatto che l’operatore non avesse avviato i lavori entro un anno e avesse continuato a interloquire con il Comune, presentando persino una nuova istanza di permesso di costruire, è stato interpretato come una rinuncia di fatto agli effetti del silenzio precedentemente maturato. Tale orientamento suggerisce che il silenzio assenso non è un diritto acquisito in modo intangibile, ma può essere “abbandonato” attraverso comportamenti concludenti che manifestino la volontà di proseguire il dialogo procedimentale con l’amministrazione. Si veda sul punto TAR Liguria, Sezione I, sentenza n. 704 del 2013 (citata dal TAR Lombardia nella sentenza n. 1858/2026): “Poiché, peraltro, il silenzio si caratterizza per una assenza di una decisione, neppure implicita, dell’amministrazione sul rapporto amministrativo (è noto, infatti, che il silenzio a differenza del provvedimento implicito e per definizione un non provvedimento) può verificarsi il caso in cui l’istante, a favore del quale il silenzio si è formato, non ritenga di avvalersi degli effetti del silenzio. Ciò può avvenire senza la necessità di alcuna intermediazione dell’amministrazione, non avendo quest’ultima assunto alcuna posizione sul rapporto. La causa (civilisticamente intesa) di simile rinuncia può essere rinvenuta in una serie articolata di esigenze la prima delle quali è rappresentata dall’interesse di ottenere un provvedimento espresso che disciplini il rapporto amministrativo a maggior tutela dell’istante stesso. Ciò può avvenire, da parte dell’istante, in maniera espressa, con apposita manifestazione di volontà, oppure in maniera implicita, continuando l’interlocuzione procedimentale con l’amministrazione fino alla conclusione espressa del procedimento. Un simile comportamento, purché univoco non può che essere qualificato come rinuncia agli effetti del silenzio. Non avrebbe senso, infatti, continuare l’interlocuzione procedimentale se l’istante intendesse avvalersi degli effetti del maturato silenzio”.

Qui si innesta un punto di sistema: il silenzio assenso nasce per stabilizzare rapidamente la posizione del privato; se quest’ultimo, invece, sceglie la via dell’interlocuzione e della “riprogettazione procedimentale”, può generare un fatto concludente incompatibile con la pretesa di far valere, a distanza, un titolo già maturato. In altri termini, la semplificazione non può essere invocata in modo oscillante: o si consolida l’effetto del silenzio (anche nei tempi di efficacia del titolo), oppure si accetta la riedizione consensuale ed istruttoria del procedimento.

Conclusioni: un Istituto da Maneggiare con Cautela

L’analisi della giurisprudenza recente conferma che il silenzio assenso in materia edilizia è un istituto complesso, la cui apparente semplicità nasconde notevoli insidie per gli operatori del settore. La sua corretta applicazione richiede un’attenzione meticolosa alla completezza formale e documentale dell’istanza, con particolare riguardo ai requisiti “strutturali” individuati dal Consiglio di Stato.

(1) La domanda deve contenere gli elementi essenziali: quando mancano atti/garanzie/assetti considerati necessari (obblighi, fideiussioni, proposta attuativa), il silenzio assenso non matura perché il termine utile non decorre o perché la fattispecie non è integrata. La coerenza con l’art. 20 del TUE è evidente: il silenzio “si intende formato” solo a valle di una domanda idonea a essere istruita.

(2) La qualificazione urbanistica dell’area e dell’intervento è decisiva: ad es. la distinzione tra “ristrutturazione edilizia” e “nuova costruzione”, da un lato, e, dall’altro, tra vincoli conformativi ed espropriativi, nonché la necessità di pianificazione attuativa non sono profili collaterali, ma condizioni che incidono sulla stessa praticabilità del titolo tacito e sulle condizioni legittimamente imponibili, sebbene la giurisprudenza non sia univoca sul punto: a fronte della pacifica esclusione del silenzio assenso nella materia dei condoni (si veda ad es. Cons. Stato, sez. VI, n. 11034 del 2022, punto 5.4, e n. 5606 del 2024 – ma un arresto della Sezione VII (sentenza 9 aprile 2025, n. 3051) ha ritenuto applicabile il silenzio assenso anche in materia di condono edilizio) e in quella delle leggi regionali sul piano casa (cfr. tra le più recenti, Cons. Stato, sez. IV, 21 marzo 2025, n. 2361; Cons. Stato, Sez. IV, 9 aprile 2025 n. 3002; Cons. Stato, sez. IV, 21 marzo 2025, n. 2356; Cons. Stato, Sezione II, 13 dicembre 2024, n. 10076), nonché nei casi di richiesta di rilascio del permesso di costruire in deroga, ai sensi dell’art. 14 del d.P.R. n. 380 del 2001 (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 28 gennaio 2022, n. 616) e altre fattispecie non previste dalla legge (richiesta di proroga del permesso di costruire scaduto, istanze di accertamento di conformità), si è visto che sulla questione della pianificazione attuativa il TAR Lombardia, con la sentenza 21 aprile 2026, n. 1858, si è posto in apparente contrasto con la sentenza del Consiglio di Stato 16 marzo 2026, n. 2179 .

(3) Il comportamento successivo del privato può incidere sugli effetti del silenzio: la prosecuzione dell’interlocuzione e la presentazione di nuove istanze possono essere interpretate come rinuncia implicita agli effetti del titolo tacito, secondo l’elaborazione già presente in giurisprudenza.

(4) Il titolo tacito non è uno “scudo” perché resta l’autotutela: se il PdC si è formato per silentium, l’amministrazione può comunque intervenire in autotutela quando ne ricorrano i presupposti di legge, e le ragioni legate ad esempio a standard, oneri ed assetto urbanistico possono costituire il nucleo dell’interesse pubblico concreto.

(5) La distinzione tra titolo inesistente e titolo illegittimo ma annullabile ha conseguenze pratiche dirimenti: nel primo caso, qualsiasi attività edilizia intrapresa è da considerarsi sine titulo; nel secondo, l’attività è legittimata da un titolo efficace fino al suo eventuale annullamento.

Per gli operatori, la via più prudente rimane quella di presentare istanze impeccabili sotto il profilo documentale, mentre per le amministrazioni emerge il dovere di un’istruttoria attenta, consapevoli che un’inerzia a fronte di un’istanza completa ma illegittima genera un titolo che potrà essere rimosso solo nel rispetto dei rigorosi presupposti del potere di autotutela oppure giudizialmente.