La posizione del controinteressato nei giudizi avverso le ordinanze di demolizione: tra regola generale ed eccezioni qualificate

Autore: Marco Ceruti

Introduzione: la figura del controinteressato nel processo amministrativo

Nel processo amministrativo, la corretta identificazione delle parti è un presupposto fondamentale per la valida instaurazione del giudizio. Tra queste, la figura del controinteressato riveste un ruolo cruciale. Ai sensi dell’art. 41, comma 2, del codice del processo amministrativo (c.p.a.), il ricorso con cui si propone un’azione di annullamento deve essere notificato, a pena di inammissibilità, non solo all’amministrazione che ha emesso l’atto, ma anche “ad almeno uno dei controinteressati che sia individuato nell’atto stesso”.

La giurisprudenza ha da tempo consolidato i due requisiti, formale e sostanziale, che devono coesistere per attribuire a un soggetto tale qualifica:

1. requisito formale: il soggetto deve essere nominativamente menzionato nel provvedimento impugnato o, quantomeno, essere “facilmente individuabile” sulla base del suo contenuto (C.G.A.R.S., Sez. giur., sentenza n. 149/2018 e Tribunale Ordinario Roma, sez. 13, sentenza n. 648/2023 con oggetto: responsabilità professionale dell’avvocato- processo amministrativo – omessa notifica del ricorso al controinteressato – azione risarcitoria ex art. 1176 comma 2 c.c., che cita la sentenza n. 4654 del 2015 del Consiglio di Stato);
2. requisito sostanziale: il soggetto deve essere titolare di un interesse qualificato, personale e diretto al mantenimento del provvedimento impugnato, poiché da esso trae un’utilità o un vantaggio specifico, di natura uguale e contraria a quella del ricorrente (Consiglio di Stato, sentenza n. 2416 del 2017).

La mancata notifica del ricorso ad un soggetto che possiede entrambi questi requisiti determina l’inammissibilità del gravame per violazione del principio del contraddittorio.

Tuttavia, l’applicazione di questi principi in materia edilizia, e in particolare nei giudizi avverso le ordinanze di demolizione, ha dato vita a un orientamento giurisprudenziale specifico e consolidato, che merita un’analisi approfondita.

L’orientamento prevalente: l’esclusione del vicino dalla nozione di controinteressato

La giurisprudenza amministrativa, in modo pressoché unanime, nega la qualifica di controinteressato al proprietario confinante (che abbia segnalato un abuso edilizio) nel giudizio instaurato dal destinatario dell’ordinanza di demolizione (Consiglio di Stato, sentenza n. 7189 del 2023 e Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio – Roma, sentenza n. 9294 del 2017).

Questo orientamento si fonda sulla natura stessa del provvedimento sanzionatorio. L’ordinanza di demolizione è un atto dovuto e vincolato, con cui l’amministrazione esercita un potere repressivo a tutela dell’interesse pubblico al corretto assetto del territorio. La sua finalità primaria è ripristinare la legalità violata, non tutelare l’interesse del privato confinante.

Di conseguenza, il vantaggio che il vicino (denunciante o meno) può trarre dall’esecuzione della demolizione non è considerato un’utilità giuridica diretta e immediata, ma un beneficio indiretto e di mero fatto, una conseguenza riflessa del ripristino della legalità (Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania – Napoli, sentenza n. 2690 del 2020 e Consiglio di Stato, sentenza n. 5472 del 2020).

Come chiarito dal Consiglio di Stato, “la qualità di controinteressato, cui il ricorso deve essere notificato, va riconosciuta non già a chi abbia un interesse, anche legittimo, a mantenere in vita il provvedimento impugnato (e tanto meno a chi ne subisca conseguenze soltanto indirette o riflesse), ma solo a chi dal provvedimento stesso riceva un vantaggio diretto e immediato, ossia un positivo ampliamento della propria sfera giuridica” (Consiglio di Stato, sez. IV, sentenza n. 4174 del 2017).

Nel caso dell’ordine di demolizione, il provvedimento non “attribuisce” un bene della vita al vicino, ma si limita a sanzionare una condotta illecita del destinatario dell’ordine.

Questa interpretazione è stata ribadita in numerose pronunce, tra cui la sentenza del T.A.R. Calabria n. 1573/2020, che, nel respingere un’eccezione di inammissibilità, ha statuito:

“Secondo costante e condivisibile giurisprudenza, infatti, “nell’impugnazione di un’ordinanza di demolizione non sono configurabili controinteressati nei confronti dei quali sia necessario instaurare un contraddittorio, anche nel caso in cui sia palese la posizione di vantaggio che scaturirebbe per il terzo dall’esecuzione della misura repressiva” (ex multis, Consiglio di Stato, Sez. VI, 5 giugno 2020, n. 3581)”.

La logica sottesa è anche quella di non gravare il ricorrente di un onere processuale eccessivamente gravoso, quale quello di notificare l’atto a tutti i potenziali vicini che potrebbero avere un interesse alla demolizione, garantendo al contempo il diritto di difesa di questi ultimi attraverso altri strumenti, come l’intervento ad opponendum nel giudizio (Consiglio di Stato, sentenza n. 5331 del 2024 e Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio – Roma, sentenza n. 6907 del 2025).

Il temperamento: quando il vicino acquista la qualità di parte necessaria

L’orientamento maggioritario, pur consolidato, non è assoluto. La stessa giurisprudenza ha individuato delle ipotesi specifiche in cui il principio generale subisce un “importante temperamento”, riconoscendo al vicino la qualità di controinteressato necessario.

Ciò avviene quando l’interesse del confinante non è più quello generico alla legalità, ma si qualifica per la sussistenza di una lesione diretta e concreta al proprio diritto di proprietà o ad altro diritto reale.

Questo quid pluris rispetto alla mera vicinitas è stato riconosciuto anche in altre pronunce, ad esempio in casi di violazione delle distanze legali, dove la lesione al diritto di proprietà del vicino è diretta, concreta e giuridicamente apprezzabile, non più mediata dall’interesse pubblico generale (Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania – Napoli, sentenza n. 1747 del 2015).

Un caso emblematico è stato affrontato dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 4174/2017. In tale occasione, i giudici hanno ritenuto che i vicini fossero controinteressati a tutti gli effetti, sulla base di una pluralità di elementi che, congiuntamente, qualificavano la loro posizione in modo eccezionale. La sentenza ha quindi affermato che il principio generale subisce un’eccezione quando:

“ci si trovi di fronte non già a un “generico vicino di casa”, ma a un soggetto il cui diritto di proprietà risulta direttamente leso da un’opera edilizia abusiva e che è direttamente avvantaggiato dal diniego di concessione edilizia e dall’ordine di demolizione, vantando dunque un interesse qualificato a difendere la propria posizione giuridica”.

Nel caso di specie, i vicini non erano semplici denuncianti, ma avevano attivamente e vittoriosamente impugnato il permesso di costruire originario, ottenendone l’annullamento in sede giurisdizionale. L’ordinanza di demolizione, quindi, non era solo un atto di repressione di un abuso, ma anche un atto di esecuzione di un giudicato favorevole ai vicini. Inoltre, essi erano espressamente nominati nel provvedimento di demolizione impugnato.

In questa situazione, il Consiglio di Stato ha ravvisato la coesistenza di entrambi i requisiti del controinteressato:

• requisito sostanziale: la titolarità di un interesse qualificato e contrario a quello del ricorrente, derivante non solo dalla lesione diretta del diritto di proprietà, ma anche dall’interesse concreto all’esecuzione del giudicato di annullamento;
• requisito formale: l’indicazione nominativa nel provvedimento impugnato, che rendeva la loro individuazione agevole e certa.

La sussistenza di un giudicato favorevole, quindi, eleva l’interesse del vicino da mero fatto a posizione giuridica autonoma e tutelata, rendendolo portatore di un interesse qualificato che esige la sua partecipazione necessaria al giudizio (Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania – Napoli, sentenza n. 6926 del 2018).

Tuttavia, esistono pronunce di segno opposto come nel caso della recente sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio – Latina, sentenza n. 975 del 2025, che ha affrontato l’eccezione di inammissibilità del ricorso per difetto del contraddittorio nei confronti della confinante, che aveva impugnato il permesso di costruire, annullato in autotutela dall’Ente, sulla scorta del quale la parte ricorrente ha realizzato le opere oggetto dell’ordinanza di demolizione impugnata con il ricorso.

L’eccezione, nel caso di specie, è stata ritenuta infondata dal T.A.R. Latina perché la confinante, benché sicuramente titolare di un interesse legittimo oppositivo alla realizzazione delle opere oggetto dell’ordinanza di demolizione impugnata, non è infatti parte necessaria nel giudizio di annullamento:

“Come infatti si desume dagli artt. 27, comma 1, 41, comma 2, primo periodo, c.p.a. nel giudizio di annullamento le parti necessarie sono identificate alla sola stregua dell’atto impugnato. Accanto alla titolarità di una posizione giuridica autonoma, uguale e contraria a quello del ricorrente, occorre che questi sia formalmente «individuato» nell’atto impugnato (invece, per le azioni di condanna l’ultimo periodo dello stesso art. 41, comma 2, include, tra le parti necessarie, anche gli «eventuali beneficiari dell’atto illegittimo»). Per i soli controinteressati (anche) formali, ma non intimati, il codice di rito prescrive l’integrazione del contraddittorio come condizione di validità della sentenza. Si tratta di una opzione tecnica che ‒ senza rendere impossibile o estremamente difficile il diritto di difesa dei controinteressati non «individuati» nell’atto, i quali possono comunque intervenire nel giudizio (di primo e secondo grado) e proporre opposizione di terzo avverso la sentenza pregiudizievole resa inter alios (l’art. 102 c.p.a. riconosce all’interventore «titolare di una posizione giuridica autonoma» anche la legittimazione ad appellare) ‒ intende, nel bilanciamento non irragionevole di tutti i valori costituzionali coinvolti, evitare al ricorrente e al giudice una impervia opera di investigazione dei portatori di situazioni giuridiche antagoniste (cfr. Consiglio di Stato, sentenza 06/12/2023 n. 10589)”.

La confinante, sebbene abbia denunciato l’abuso, non è stata “individuata” nel provvedimento e quindi non doveva, a pena di inammissibilità essere destinataria della notifica del ricorso. Analoga eccezione, peraltro, era stata già respinta dallo stesso T.A.R. Latina con la sentenza n. 12/2017, evidenziando che la qualifica di controinteressato può essere riconosciuta solo “al soggetto che dal provvedimento impugnato riceva una concreta e diretta utilità giuridica e abbia pertanto un qualificato interesse a mantenere nel proprio patrimonio tale utilità. Nella fattispecie, invece, il vicino, pur avendo proposto ricorso avverso il pregresso permesso di costruire e avendo un indiscutibile interesse a opporsi a trasformazioni urbanistiche sul suolo della ricorrente, non è destinatario in forza dell’ordinanza di demolizione impugnata di alcuna diretta utilità giuridica; in altri termini il vantaggio che esso riceve è indiretto e mediato e, se ciò lo legittimerebbe senz’altro a intervenire nel processo, non gli conferisce la qualità di controinteressato in senso formale, cioè di (unico) contraddittore (da cui discenderebbe, non essendo stato chiamato in giudizio, la declaratoria di inammissibilità del ricorso)”.

Da ultimo, per quanto riguarda l’opposizione di terzo, la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania – Napoli n. 2690 del 2020 ha chiarito che la nozione di “controinteressato”, ai fini dell’opposizione di terzo ordinaria, va intesa come litisconsorte necessario pretermesso, ovvero colui che dal provvedimento impugnato riceve un vantaggio diretto e immediato, un positivo ampliamento della propria sfera giuridica, e non chi subisca conseguenze indirette o riflessi. Nel caso di specie, i ricorrenti, proprietari di un immobile confinante e autori di esposti, non sono stati ritenuti “controinteressati” nel giudizio di annullamento dell’ordinanza di demolizione, poiché la loro posizione soggettiva, pur legata al diritto di proprietà, si atteggia come interesse legittimo nei confronti del potere amministrativo in materia edilizia, e non come diritto soggettivo assoluto. Pertanto, non essendo configurabile la qualità di controinteressati nel giudizio originario, il ricorso per opposizione di terzo è stato dichiarato inammissibile per carenza di legittimazione.

Conclusioni: la tutela del contraddittorio nel contenzioso edilizio

L’analisi della giurisprudenza, e in particolare delle sentenze in commento, dimostra come la figura del controinteressato nel contenzioso edilizio sia tutt’altro che statica.

Se da un lato la regola generale nega tale qualifica al vicino denunciante per ragioni di economia processuale e per la natura pubblicistica dell’atto sanzionatorio, dall’altro la giurisprudenza ha saputo riconoscere e tutelare quelle posizioni che, per la loro specificità, meritano una protezione rafforzata.

La regola generale esclude il vicino dalla qualifica di controinteressato nei giudizi contro le ordinanze di demolizione. Tuttavia, il sistema non lascia il vicino privo di tutela in quanto può sempre intervenire nel giudizio per sostenere le ragioni dell’amministrazione.

Viceversa, nei casi in cui la sua posizione giuridica sia direttamente e specificamente incisa dall’abuso edilizio (come in caso di violazione di distanze o di esecuzione di un giudicato a lui favorevole) e tale posizione sia riconoscibile dall’atto impugnato, la giurisprudenza non esita a qualificarlo come parte necessaria, imponendo la sua partecipazione al giudizio a pena di inammissibilità del ricorso.

La coesistenza dell’elemento formale (menzione nell’atto) e dell’elemento sostanziale (interesse qualificato, spesso radicato in un precedente giudicato favorevole) delinea i confini di un’eccezione necessaria a garantire il pieno dispiegamento del principio del contraddittorio. Ignorare la posizione di un soggetto che ha attivamente e vittoriosamente agito in sede giurisdizionale per l’annullamento di un titolo edilizio illegittimo significherebbe non solo violare il suo diritto di difesa nel successivo giudizio demolitorio, ma anche depotenziare l’effettività della tutela giurisdizionale stessa.

La distinzione tra un interesse di mero fatto e un interesse giuridicamente qualificato rimane, dunque, il criterio discretivo fondamentale per bilanciare le diverse posizioni in campo e assicurare la pienezza del contraddittorio solo quando strettamente necessario. Resta però difficile all’atto pratico operare detta distinzione, specialmente quando nell’atto non vi sia menzione espressa dei controinteressati, ma solo dei giudicati ad essi favorevoli. In tali casi, la prudenza suggerisce di notificare il ricorso anche ai potenziali controinteressati onde evitare la scure dell’inammissibilità.