L’avocazione nel sistema di Giustizia sportiva: criticità dell’istituto

Autori: Riccardo Verbena e Paolo Marsilio

Ai sensi dell’art. 12 quater co. 1 dello Statuto del CONI (di seguito, “Statuto CONI”) lo scopo fondante l’istituzione della Procura Generale dello Sport presso il CONI è da rinvenirsi nella tutela della legalità dell’ordinamento (“Allo scopo di tutelare la legalità dell’ordinamento sportivo, è istituita, presso il CONI, in posizione di autonomia e indipendenza, la Procura generale dello sport”): finalità, questa, che la Procura Generale dello Sport persegue essenzialmente attraverso l’esercizio del potere di “coordinare e vigilare le attività inquirenti e requirenti svolte dalle procure federali” (cfr. art. 12 quater Statuto CONI). E, infatti, ai sensi dell’art. 51 del Codice di Giustizia Sportiva del CONI (di seguito, “CGS CONI”) “La Procura generale dello sport, in spirito di leale collaborazione, coopera con ciascuno dei procuratori federali al fine di assicurare la completezza e tempestività delle rispettive indagini: a tal fine, la Procura generale dello Sport […] può invitare il capo della procura federale […] ad aprire un fascicolo di indagine su uno o più fatti specifici, […] Qualora il medesimo fatto sia oggetto di indagine da parte dell’ufficio del Procuratore federale di più di una Federazione, la Procura Generale dello Sport assicura il coordinamento tra gli uffici […] adotta linee guida per prevenire impedimenti o difficoltà nell’attività di indagine e può riunire i Procuratori federali interessati al fine di rendere effettivo il rispettivo potere di promuovere la repressione degli illeciti”. In linea con quanto sopra (e, quindi, sempre al fine di consentire l’esercizio del potere di generale supervisione della Procura Generale dello Sport sull’operato delle singole Procure Federali), si pongono – poi – le ulteriori previsioni dello Statuto, che impongono al capo della Procura Federale:

di “inviare alla Procura generale dello sport una relazione periodica […] sull’attività della procura federale e su tutti i procedimenti pendenti, sia in fase di indagine, sia in fase dibattimentale” (cfr. 12 quater co. 2 Statuto CONI); e di
“avvisare la Procura generale dello sport di ogni notizia di illecito sportivo ricevuta, dell’avvio dell’azione disciplinare, della conclusione delle indagini, della richiesta di proroga, del deferimento di tesserati e affiliati e dell’intenzione di procedere all’archiviazione” (cfr. 12 quater co. 3 Statuto CONI).

Nell’alveo dei rapporti di cui supra, uno dei poteri maggiormente espressivi del ruolo generale di coordinamento e vigilanza sulle singole Procure Federali attribuito istituzionalmente alla Procura Generale del CONI è certamente quello di quest’ultima di disporre l’avocazione a sé delle indagini in capo ad una Procura Federale.

Esaminiamone i contorni.

La disciplina dell’Avocazione prevista dalle fonti normative del Coni

Nelle fonti normative di riferimento non si rinviene una specifica definizione dell’istituto dell’avocazione, che occorre, quindi, ricostruire sulla base della sua generale disciplina, che si rinviene nel combinato disposto degli artt. 51 e 52 CGS CONI e 12 quater Statuto CONI.

I casi in cui può essere disposta l’avocazione

In particolare, l’art. 51 co. 6 CGS CONI prevede che “la Procura generale dello sport può disporre […] l’avocazione nei casi previsti dall’art. 12 ter dello Statuto del Coni”.

Il rinvio, in verità, è all’art. 12 quater dello Statuto CONI (e non all’“art. 12 ter” erroneamente indicato nella disposizione appena menzionata), il quale contempla i casi in cui l’avocazione può essere disposta, che sono:

“avvenuto superamento dei termini per la conclusione delle indagini”;
“richiesta di proroga degli stessi”;
“omissione di attività di indagine tale da pregiudicare l’azione disciplinare”;
“intenzione di procedere all’archiviazione […] ritenuta irragionevole”.

Le modalità con cui può essere disposta l’avocazione

Laddove sussistano i presupposti di cui sopra, quali sono le modalità per disporre l’avocazione?

Occorre anzitutto precisare che l’art. 51 co. 7 CGS CONI stabilisce una sorta di “condizione di applicabilità” dell’avocazione, laddove prevede che “l’avocazione non può essere disposta se non dopo che la Procura generale dello Sport abbia invitato il Procuratore Federale ad adottare, entro un termine ragionevole, specifiche iniziative o concrete misure ovvero, in generale, gli atti in difetto dei quali l’affare può essere avocato”.

In questa norma è dato rinvenire, se non altro, una preferenza acché l’attività di indagine venga svolta dalla Procura Federale competente e/o anche un limite a potenziali ingerenze della Procura Generale, posto che, in ogni caso, prima che la Procura Generale possa avocare a sé l’indagine, deve comunque mettere in condizione la Procura Federale di provvedervi direttamente, dando alla stessa l’occasione di emendare eventuali lacune e/o errori ravvisati dalla stessa Procura Generale dello Sport. Il caso tipico è quello della Procura Generale dello Sport che, a fronte di una proposta di archiviazione delle indagini avanzata da una Procura Federale, valuti come lacunosa l’attività svolta da quest’ultima e le indichi, quindi, le ulteriori attività di indagine da espletare, dando all’uopo un termine per svolgerle (e/o invitandola a domandare la proroga prevista dal Codice di giustizia sportiva).

Fatta questa doverosa premessa, laddove la Procura Generale dello Sport si trovi comunque a dover disporre l’avocazione; e, quindi, ci si trovi nella situazione in cui:

sussistano i presupposti di cui all’art. 12 quater 4 visti supra; e
la Procura Federale sia stata invitata a emendare e/o integrare l’attività svolta, come previsto dall’art. 51 co. 5 CGS CONI,

l’art. 51 co. 6 prevede espressamente che la stessa debba essere disposta con “atto motivato sottoscritto dal Procuratore generale”; e che la motivazione debba dare conto:

“delle ragioni specifiche per le quali la proroga del termine per le indagini del procuratore federale non appare misura adeguata”;
“della concreta omissione che espone a pregiudizio la concludenza dell’azione disciplinare”; o,
“delle circostanze la cui gravità e concordanza fanno escludere la ragionevolezza dell’intendimento di procedere all’archiviazione”.

In cosa consiste l’avocazione

Visti i presupposti in presenza dei quali l’avocazione può essere disposta e le modalità con cui ciò può avvenire, c’è ora da chiedersi: in cosa consiste, esattamente, l’avocazione?

Come detto, non esiste nelle fonti normative una vera e propria definizione, ma la stessa può essere desunta, in particolare, dal combinato disposto degli artt. 52 CGS CONI e 12 quater co. 5 Statuto CONI.

L’avocazione, in estrema sintesi, consiste nell’assegnazione (o sarebbe meglio dire: “applicazione”) alla Procura Federale di un Procuratore Nazionale dello Sport, il quale eserciterà l’attività di inquirente e requirente relativamente alle indagini avocate. Questo, “fino alla conclusione dei gradi di giustizia sportiva relativi al caso oggetto dell’azione inquirente avocata” (cfr. art. 12 quater co. 5 Statuto CONI).

Come specificato dall’art. 52 co. 1 CGS CONI, inoltre, il Procura Nazionale Applicato avrà i medesimi poteri del Procuratore Federale e “rimane soggetto nei confronti della Procura generale dello sport, in quanto compatibili, ai doveri del Procuratore federale sostituito”.

In ragione dell’avocazione, al Procuratore Nazionale Applicato spetterà un nuovo e ulteriore (rispetto a quelli già “sfruttati” dalla Procura Federale) termine per le indagini “pari alla metà di quello ordinariamente previsto”; termine, questo, che, tuttavia, per il caso in cui lo stesso Procuratore Nazionale Applicato “riscontri l’integrale omissione degli atti di indagine” potrà essere “pari a quello ordinariamente previsto” (cfr. art. 52 co. 1 CGS CONI).

Le criticità dell’istituto dell’avocazione e

l’auspicabile modifica della relativa disciplina

Come detto in apertura di questo contributo e come sarà più immediatamente percepibile a seguito della disamina della disciplina dell’avocazione prevista dalle fonti del CONI, detto istituto presenta (e/o può presentare) significative criticità.

Non si nega che la ratio sottesa all’istituto de quo, rinvenibile nella volontà di costituire un presidio – terzo ed imparziale – di garanzia del corretto esercizio dell’azione disciplinare federale fosse e/o sia meritorio e apprezzabile. Ma, d’altra parte, allo stesso modo, non si può negare che, per come sono attualmente formulate le norme che ne delineano e definiscono i contorni, l’applicazione dell’avocazione possa porsi in grave e insuperabile contrasto con fondamentali istituti tipici dell’ordinamento sportivo e finanche con gli stessi principi generali dell’ordinamento medesimo: come, a titolo esemplificativo, quelli della perentorietà dei termini delle indagini, della celerità del processo sportivo e della ragionevole durata del processo oltre che quello della certezza dei rapporti giuridici (“Il processo sportivo attua i principi della parità delle parti, del contraddittorio e gli altri principi del giusto processo. I giudici e le parti cooperano per la realizzazione della ragionevole durata del processo nell’interesse del regolare svolgimento delle competizioni sportive e dell’ordinato andamento dell’attività federale”: cfr., inter alia, art. 2 CGS CONI).

E’, infatti, evidente che una disciplina che prevede che l’avocazione (cui, peraltro, come detto, consegue la concessione di un nuovo termine per le indagini: cfr. art. 52 CGS CONI) potrebbe essere esercitata anche in caso di “avvenuto superamento dei termini per la conclusione delle indagini”, senza stabilire un termine entro cui detto potere possa essere esercitato (e, quindi, un termine ad quem per l’esercizio di questo potere), può produrre, in astratto, l’effetto per cui un soggetto, nei cui confronti siano state svolte delle indagini (poi archiviate), rimanga esposto al rischio, sostanzialmente imperituro (o, nella migliore delle ipotesi, circoscritto al termine di prescrizione dell’illecito disciplinare per cui era stato indagato) di essere nuovamente sottoposto ad indagine per i medesimi fatti. Questa ipotesi, nonostante la sua piena compatibilità – perlomeno da un punto di vista meramente formale – con il tenore attuale della disciplina normativa, contrasterebbe irrimediabilmente con i principi menzionati supra e altresì svuoterebbe di qualsiasi significato ulteriori norme cardine dei codici di giustizia sportiva come quelle che sanciscono la perentorietà dei termini per le indagini (tanto da sancire l’inutilizzabilità degli atti compiuti dopo la loro scadenza e l’improcedibilità dell’azione disciplinare) o quelle che prevedono che nuove indagini sui medesimi fatti possano essere svolte solo in caso di elementi nuovi e rilevanti (“Dopo il provvedimento di archiviazione la riapertura delle indagini può essere disposta d’ufficio nel caso in cui emergano nuovi fatti o circostanze rilevanti dei quali il Procuratore federale non era a conoscenza”: cfr. art. 44 co. 5 CGS CONI).

Ulteriore elemento che svilisce la portata delle norme appena menzionate è quello per cui il nuovo termine per le indagini che consegue all’avocazione del giudizio non decorre dalla scadenza del termine delle indagini della Procura Federale bensì dal provvedimento di avocazione stesso (che costituisce, quindi, il dies a quo del decorso del nuovo termine).

Dette criticità, d’altra parte, sono già state rappresentate in sede giudiziale e finanche condivise dalle Sezioni Unite della Corte Federale d’Appello della FIGC, la quale, tuttavia, non ha ritenuto di poter superare in via interpretativa il dato letterale delle norme, considerato ineluttabile:

“Se la lettera dell’art. 52, comma 1, conduce al risultato appena indicato, anche in virtù della interpretazione sistematica della norma, resta però la preoccupazione circa il vulnus che tale meccanismo può determinare per l’assenza di un dies ad quem entro il quale la Procura generale dello sport deve esercitare il potere di avocazione. L’interpretazione correttiva che tenta di trovare una soluzione facendo decorrere il termine attribuito al Procuratore nazionale dalla scadenza del termine entro il quale la Procura federale avrebbe dovuto notificare l’avviso di conclusione delle indagini, pur essendo meritevole perché fa emergere un vuoto normativo e il bisogno di colmarlo nell’ottica della perentorietà dei termini – affermata in generale dall’art. 44, 6° co., CGS FIGC, e dei principi del giusto processo, evitando che l’interessato possa essere sine die sottoposto al rischio di subire un procedimento disciplinare – contrasta tuttavia con il testo dell’art. 52, comma 1, CGS CONI che discorre di un nuovo termine e non della proroga di un precedente termine ed individua chiaramente il dies a quo nella applicazione del Procuratore nazionale dello sport. Un dies ad quem per l’esercizio del potere di avocazione, oltre a tutelare il soggetto sottoposto ad indagini, non rappresenterebbe un ostacolo all’esercizio dell’azione disciplinare, dal momento che, in un’esigenza di equilibrio tra le posizioni delle parti, è consentita al ricorrere di precise circostanze la riapertura delle indagini quando emergano, eventualmente anche da un provvedimento che disponga il giudizio penale, nuovi fatti o circostanze rilevanti dei quali il procuratore federale non era a conoscenza (cfr. amplius art. 44, 5° co., CGS CONI e art. 122, 4° e 5° co., CGS FIGC)” (cfr. CFA SS.UU. 80/CFA/2023-2024/C).

In conclusione

Fino ad oggi, quindi, le pur legittime perplessità sollevate in merito all’istituto dell’avocazione, ancorché condivise dagli stessi soggetti chiamati a decidere sul punto, non sono state considerate idonee a superare il dato normativo. Fino ad ora, in modo assai discutibile (a dire il vero), non sembra essere “passato” il concetto, di per sé basico, per cui l’istituto dell’avocazione, come ogni altro istituto giuridico inserito all’interno di un ordinamento, debba essere applicato in coerenza con l’ordinamento stesso e non possa, invece, avere l’effetto di svuotare ulteriori disposizioni e principi di rango finanche superiore (si pensi che quelli del giusti processo e della ragionevole durata dello stesso sono principi non solo sportivi ma, addirittura, di rango costituzionale).

Anche per questa ragione, quindi, un intervento del legislatore pare quanto mai auspicabile, soprattutto considerando che, al fine di evitare le problematiche di cui si è dato atto nel presente contributo, sarebbe sufficiente inserire nella disciplina de qua – perlomeno – un termine ad quem, rispetto al decorso del termine delle indagini della Procura Federale e/o alla richiesta di proroga delle stesse e/o alla scoperta di una “omissione di attività di indagine tale da pregiudicare l’azione disciplinare” (cfr. art. 12 quater co. 4 Statuto CONI), entro cui la Procura Generale dello Sport possa esercitare detto diritto. Un intervento, invero, minimo ma assolutamente dirimente al fine di scongiurare il rischio di effetti gravemente antigiuridici, che rimane invece concreto sulla base dell’attuale formulazione delle norme.