Le principali novità d’interesse contenute nel DL Salva Casa (parte 2)

Introduzione e breve panoramica sulle principali novità d’interesse contenute nel DL Salva Casa

Il decreto-legge 29 maggio 2024, n. 69, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 luglio 2024, n. 105 (di seguito: il “DL Salva Casa”), ha inteso fornire risposte urgenti alle esigenze rappresentate dagli attori coinvolti nel processo edilizio – dalle istituzioni ai cittadini – in relazione alle tematiche afferenti alla semplificazione del quadro normativo di riferimento.

Le principali novità apportate al Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 (di seguito: il “TUE”), essenzialmente possono essere sintetizzate in queste aree di intervento:

adeguamento degli standard edilizi alle trasformazioni del contesto sociale ed urbano:

recupero dei sottotetti (nuovo articolo 2-bis del TUE);

ridefinizione dei titoli che consentono di comprovare lo stato legittimo degli immobili (nuovo articolo 9-bis del TUE);
semplificazione delle procedure finalizzate a sanare o regolarizzare situazioni di difformità:

casi particolari di interventi eseguiti in parziale difformità dal titolo (nuovo articolo 34-ter del TUE);
ridefinizione della cd. doppia conformità, limitatamente alle parziali difformità dal permesso di costruire o dalla segnalazione certificata di inizio attività di cui all’articolo 34, alle ipotesi di assenza o difformità dalla segnalazione certificata di inizio attività di cui all’articolo 37, nonché alle variazioni essenziali (nuovo articolo 36-bis del TUE).

In relazione alle predette aree di intervento, in risposta alle sollecitazioni pervenute dalle competenti Amministrazioni, nonché dagli operatori di settore, il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti ha emanato delle Linea guida intese a fornire linee di indirizzo e criteri interpretativi finalizzati a fornire un supporto nell’attuazione sull’intero territorio nazionale delle disposizioni del DL Salva Casa.

È doveroso sin d’ora precisare che le disposizioni del decreto-legge sono di per sé auto-applicative e non richiedono ulteriori interventi attuativi da parte dello Stato. Ne deriva l’esigenza di garantire piena e tempestiva attuazione alle disposizioni in esame sull’intero territorio nazionale, fatta salva la possibilità per la legislazione regionale di adottare norme di dettaglio nel rispetto della ratio di ciascuna disposizione novellata dal DL Salva Casa e dei limiti del rapporto tra legislazione statale e legislazione regionale nella materia in esame.

Nel precedente contributo sono state esaminate le novità riguardanti i primi due punti relativi al recupero dei sottotetti (nuovo articolo 2-bis del TUE) e ridefinizione dei titoli che consentono di comprovare lo stato legittimo degli immobili (nuovo articolo 9-bis del TUE).

Il presente contributo invece affronta l’ultimo punto, ovvero la semplificazione delle procedure finalizzate a sanare o regolarizzare situazioni di difformità.

Art. 34-ter TUE – Casi particolari di interventi eseguiti in parziale difformità dal titolo (ante 1977)

Il nuovo articolo 34-ter, rubricato “Casi particolari di interventi eseguiti in parziale difformità dal titolo”, contempla regole nuove che ampliano la possibilità di regolarizzare le varianti realizzate in sede esecutiva relative ad un titolo rilasciato in data antecedente all’entrata in vigore della legge n. 10 del 1977.

Deve, infatti, considerarsi che prima dell’entrata in vigore di tale legge non era disciplinata l’ipotesi di parziale difformità dal titolo, né erano regolate le varianti in corso d’opera, che, quindi, non venivano presentate.

La nuova previsione mira, quindi, a farsi carico di questa situazione, che interessa diversi immobili, stante il carattere risalente del patrimonio edilizio italiano. Gli interventi ricompresi nell’ambito applicativo del comma 1 sono regolarizzabili con le modalità di cui ai commi 2 e 3, ma devono essere “sentite le amministrazioni competenti secondo la normativa di settore”.

Il nuovo articolo 36-bis TUE e il superamento del meccanismo di doppia conformità

Come confermato dalle Linea guida del MIT, il nuovo articolo 36-bis rappresenta una delle novità più significative della riforma apportata dal DL Salva Casa, superando il meccanismo di doppia conformità (edilizia ed urbanistica) per alcune tipologie di interventi (diversi da quelli di cui all’art. 36, che invece prevede ancora la doppia conformità) e prevedendo procedimenti di verifica differenti da quelli sin qui predisposti dal legislatore (con il nuovo decreto, la doppia conformità ex art. 36 viene limitata alle ipotesi di abusi edilizi gravi: in caso di interventi realizzati in assenza di permesso di costruire, o in difformità da esso, ovvero in assenza di segnalazione certificata di inizio attività nelle ipotesi di cui all’articolo 23, comma 01, o in totale difformità da essa).

La legislazione statale ha, in sostanza, fissato alcuni limiti al requisito della doppia conformità, prevedendo che l’intervento debba risultare conforme ai requisiti prescritti dalla disciplina edilizia vigente al momento della realizzazione e alla disciplina urbanistica vigente al momento della presentazione della domanda. Nel primo tipo rientrano, in sostanza, le norme tecniche sulle costruzioni, i regolamenti edilizi e le altre regole aventi incidenza sull’attività edilizia, compresa la normativa antisismica (che non può ritenersi afferente alla disciplina urbanistica), mentre nel secondo la normativa urbanistica, compresi gli strumenti urbanistici comunali.

La disposizione ricomprende, quindi, nel nuovo regime:

a) le parziali difformità dal permesso o dalla SCIA nei casi di cui all’articolo 34: rispetto a tale fattispecie, dovrà farsi riferimento al concetto di parziale difformità;
b) l’assenza o la difformità dell’intervento rispetto alla SCIA nei casi di cui all’articolo 37, e, quindi, i casi che erano originariamente disciplinati dall’articolo 37, comma 4, che è stato contestualmente abrogato;
c) le variazioni essenziali di cui all’articolo 32.

In particolare, le varianti essenziali, tali da comportare un sostanziale e radicale mutamento del progetto edificatorio originario, sono soggette – come noto – al rilascio di un permesso a costruire del tutto nuovo ed autonomo rispetto a quello originario, cosicché l’esecuzione di tali opere in variante in assenza di nuovo titolo è equiparato, quanto alle conseguenze, al caso di difformità totale (salvo che per gli effetti penali in quanto le variazioni essenziali sono soggette alla più lieve pena prevista per l’ipotesi della lett. a) dell’art. 44 del TUE).

Le varianti essenziali si distinguono poi:

dalle varianti in corso d’opera, autorizzabili ai sensi dell’art. 22 del TUE per il fatto che queste ultime sono solo le modificazioni qualitative o quantitative di non rilevante consistenza rispetto al progetto approvato, le quali rappresentano solo una modalità per adeguare il progetto in itinere ad esigenze pratiche riscontrate in corso di esecuzione senza che esso venga radicalmente mutato nei suoi lineamenti di fondo (mentre costituiscono varianti “essenziali” quelle caratterizzate da incompatibilità quali-quantitativa con il progetto edificatorio originario);
e dalle difformità parziali, le quali presuppongono che un determinato intervento costruttivo, pur se contemplato dal titolo autorizzativo, venga realizzato secondo modalità diverse da quelle previste e autorizzate, come si desume in negativo dall’art. 31 e dall’art. 34 del TUE: mentre si è in presenza di una difformità totale del manufatto o di variazioni essenziali quando i lavori riguardino un’opera diversa da quella prevista dal permesso per conformazione, strutturazione, destinazione, ubicazione, si configura invece la difformità parziale quando le modificazioni incidano su elementi particolari e non essenziali della costruzione e si concretizzino in divergenze qualitative e quantitative non incidenti sulle strutture essenziali dell’opera.

Sul punto sembra altresì utile richiamare TAR Campania, Salerno, Sez. II, sentenza n. 406/2025, che in relazione all’art. 36-bis, ha affermato – con richiamo anche alla decisione del Consiglio di Stato, Sez. II, 9 settembre 2024, n. 7486 – che “il ius superveniens costituito dalla disciplina “Salva Casa” (art. 1, comma 1, lett. h, del d.l. n. 69/2024, conv. in l. n. 105/2024) faccia premio, in omaggio al sotteso favor per la regolarizzazione degli illeciti edilizi, su tutti i procedimenti sanzionatori non ancora irreversibilmente conclusisi col ripristino dello stato dei luoghi”.

Stanti queste premesse, il TAR Salerno ha affermato che, contrariamente a quanto sostenuto dalla Pubblica Amministrazione in giudizio, la precedente adozione delle ordinanze demolitorie e il diniego della precedente domanda di sanatoria si rivelano ininfluenti ai fini dell’esame dell’istanza presentata di recente dalla ricorrente ai sensi dell’art. 36-bis del TUE (nella sentenza viene erroneamente citata la L. 241/90: NdR) e, dunque, sulla base di un regime normativo e di presupposti differenti.

Con la predetta sentenza n. 406 del 27 febbraio 2025, il TAR Salerno ha quindi bloccato la demolizione di un edificio con irregolarità, non sanabili nel momento dell’emissione dell’ordine di demolizione, ma divenute sanabili con l’entrata in vigore del DL Salva Casa. Il TAR Salerno, applicando le nuove disposizioni del DL Salva Casa, ha pertanto stabilito che i procedimenti amministrativi in corso vanno rivisti alla luce delle modifiche normative, impedendo la demolizione di edifici che, irregolari in passato, ora possono essere sanati.

Il caso di specie aveva ad oggetto, per l’appunto, un immobile con una serie di difformità rispetto al titolo originario, per le quali il Comune aveva già respinto un’istanza di sanatoria ed approvato un ordine di demolizione.

Successivamente a questo provvedimento, però, è entrato in vigore il nuovo art. 36-bis del TUE, introdotto dal DL Salva Casa, che permette di regolarizzare le parziali difformità con una doppia conformità semplificata, come sopra detto.

Il proprietario dell’immobile su cui pendeva l’ordine di demolizione decise di avvalersi di tale facoltà, ma il Comune gli negò la possibilità di richiedere una nuova sanatoria ex art. 36-bis. Di qui il ricorso al TAR del proprietario, che è stato accolto, con conseguente annullamento degli atti impugnati.

Un regime normativo differente, quale quello introdotto dal nuovo art. 36-bis del TUE, che individua presupposti diversi per la sanatoria rispetto alla previgente disciplina, permette di rendere vani il precedente diniego alla sanatoria e la precedente ordinanza demolitoria.

E ciò in ossequio al favor per la regolarizzazione degli illeciti edilizi su tutti i procedimenti sanzionatori non ancora irreversibilmente conclusisi col ripristino dello stato dei luoghi, come ricordato dal TAR.

Se, quindi, l’Amministrazione non ha ancora eseguito la propria ordinanza di demolizione, il proprietario ha la possibilità di ottenere una nuova sanatoria sulla base della nuova disciplina più favorevole.

Attenzione, però, a non sopravvalutare la portata innovativa del nuovo art. 36-bis: il Consiglio di Stato, Sez. II, con la redente sentenza n. 1394 del 19 febbraio 2025, ha ricordato che tale previsione non si applica alle istanze di sanatoria già presentate antecedentemente all’entrata in vigore della riforma.

Il Consiglio di Stato ha anche ricordato che la nuova sanatoria ex art. 36-bis non conferisce al privato un diritto di ripetere somme già versate per oblazioni o sanzioni, in forza di abusi precedentemente accertati sulla base della normativa vigente alla data di entrata in vigore del DL Salva Casa (sull’inapplicabilità in via retroattiva del d.l. 69/2024, cfr. Consiglio di Stato, Sez. II, n. 10076 del 2024 e Corte costituzionale, sentenza 15 luglio 2024, n. 125, la quale ha chiarito che la novella “non ha inteso superare il requisito della cosiddetta “doppia conformità”, ma ne ha circoscritto l’ambito di applicazione agli abusi edilizi di maggiore gravità”).